人口政策改革的方向——回归公共政策的基本定位

    作者简介：任远，复旦大学人口研究所
        近年来，随着中国中长期人口变化呈现出新的态势，人口政策也引起了日益广泛的讨论。本文从一个历史动态的视角对人口政策进行反思，提出人口政策应该应时而变，并对人口政策改革的方向和步骤提出思考。
    人口政策历来应时而变
    上世纪50年代中期以后，马寅初就开始意识到人口增长过快的问题。到60年代，国家发展出现了极度的贫穷。这固然有自然灾害和制度因素的原因，也表明当时人口与生产力的矛盾已经出现，而且日益严重。这也说明，从50年代末期以后，我国的人口政策在很长一段时期是滞后于人口变动格局和社会经济的实际状况，从而加剧了60年代的社会经济贫困。
    所以我国从70年代以后开始被迫实施人口控制为导向的人口政策，最初的政策实施采取了比较和缓的方式。1973年12月，中国第一次计划生育汇报会上提出计划生育要提倡实行“晚、稀、少”政策。这段时间也被认为是中国生育率下降的“黄金十年”，人口政策的执行以鼓励、号召为主。从历史上来评价这段时期的人口政策，执行效果是较好的。
    在70年代，中国的人口和经济社会发展的冲突表现得十分严峻，过快的人口增长和较低的生产力水平构成了突出的矛盾，在这样的背景下，生育政策逐步转向为计划生育这样一种强硬的生育控制政策，应该说这是历史强迫下的一种选择。由于实施了计划生育政策，确实让人口与生产力的矛盾关系在相对较短的时间内得到了缓解，也使中国的人口转变和人口格局较快地发生了转变，但政策的实施同时带来了不少副作用，突出表现为干群矛盾加剧，民众福利受损，以及民意反弹的日渐增强。
    自80年代以来，我们也逐步进行了一些生育政策的调整：一是执行方式的调整。在90年代，适应社会主义市场经济体制，计划生育的执行方式也从此前行政控制为主，过渡到了重视利益导向政策，而且也更加重视宣传教育在其中的作用。当时提出了“三为主”，即人口和计划生育工作要以宣传教育为主、避孕节育为主和经常性工作为主，力求减少行政性、强制性的手段。在90年代末期和本世纪初期，也开始讨论将生育政策导向进一步推广，提出“三结合”，将计划生育与生产、生活和保障相结合，提倡社区发展和人口控制的一体化。2000年以后，适应人口流动性增强，推动计划生育综合改革等，这些改革都是计划生育政策执行方式的改革。
    二是政策规定的调整。例如山西翼城的2胎试点；从2001年开始，我国在酒泉进行了取消了生育间隔试点。90年代以来，我国不同省份都陆续实行了如果双方都是独生子女，可以生育第二个子女的“双独两胎”政策。从2005年以后，我国开始对生育政策改革方案进行广泛研究，有单独2胎方案、有晚婚晚育2胎方案、有的讨论从育龄妇女比重开始下降的时候逐步放开生育政策，也有的提出按照高年龄到低年龄逐步放开生育政策，也有的提倡小步快走，一点一点放松政策。
    人口政策改革的必要性和紧迫性
    从1980年至今，已经30多年过去了，国家完成了人口转变，人口格局和人口发展态势发生了很大变化，我国的生产力水平和社会经济发展状况也发生了巨大的变化。因此，对计划生育政策的意义和作用也需要重新加以评估，不能把提倡生育一个孩子和实行计划生育当做一个一成不变、永久坚持的政策。
    人口政策改革必要性的第一个原因在于，这样一个政策最初是在人口与生产力的关系严重不平衡的情况下所执行的。但是过了30年之后，我国生产力水平得到了非常大的进步，我国的经济总量已经达到世界第二，人均GDP超过5000美元，按购买力平价法达到9000美元。因此，作为解决人口和生产力水平严重不平衡时期的一个过渡性政策，已经基本完成了其历史使命。
    第二个原因是，我国的人口格局在未来将发生显著的变化，这种变化和70年代以来的人口变动格局在很多方面是恰恰相反的。例如，从1970年以来我国的劳动适龄人口比重是持续增加的，从50%增加到现在的70%多；社会抚养水平则逐年下降，从60%下降到现在40%左右的最低点。当前我国的人口变动正处于一个转折点，我们看到劳动适龄人口比重已经开始下降。社会抚养水平也马上开始上升，到了2030年将会上升到60%左右。人口内在的自然增长率已经是负增长，我国人口总量从2030年以后将快速下降。人口老龄化程度将快速上升，在最近的15-20年内，会从现在的13.26%上升到30%。从中长期人口变动看，继续坚持低生育率导向的计划生育政策将进一步加剧人口结构的变动，将进一步加剧人口总量的长期萎缩。
    如果说改革开放以来的人口格局变动为中国经济增长带来了人口红利，那么中长期人口变动的态势将转而对中长期经济社会发展带来一系列不利的影响。人口政策调整未必是解决这些问题的根本办法，但至少对于解决这些问题具有正的方向性，可以使人口结构和总量变动对国家发展的不利影响表现得不那么剧烈。
    区域渐进，大步改革
    在经济水平发达、人类发展指数水平更高的地区率先进行生育政策的调整改革，应该是更加妥当的，因为这些地方的实际生育水平和意愿生育水平都已经降低到了很低的水平，这些地区也能够构成人口政策改革的先行先试的试点地区。所以我觉得人口政策改革，可以在一些东部发达城市和发达地区先试点，步子可以更大一些，例如可以直接实施“允许两胎化”的改革试点。当然推进生育政策改革也需要综合政策的配套，用一系列的经济社会政策来引导和调节人口的生育行为，慢慢地将人口政策从计划生育直接控制生育，过渡到利用综合的社会经济机制来间接引导生育的状态。
    个人认为可以通过这种试点推开的方式实现区域渐进。从现在开始“允许二胎”的改革，用10-15年左右的时间在全国普遍实现两胎化；然后在2025-2030年左右我国人口变动在总量到顶并开始出现负增长时，就可以逐步废止计划生育政策，转为家庭计划服务，实现在社会经济政策间接引导下的人民群众自主生育。
    在一些发达的城市，例如上海，城市的实际生育水平已经远远低于意愿生育水平，而意愿生育水平还低于政策生育水平，这意味着即便放松政策，人口的生育意愿也决定了生育水平不会较大反弹。在操作中，我们也可以设计一些门槛性指标，例如人均GDP、人均受教育程度等、女性就业率等，达到这些标准以后的省份，就能够开始进入放开两胎的试点，而这些社会经济指标，能够较好地保证生育政策松动以后不会带来人口数量和结构产生剧烈波动及对人口动态不可控制的结果。
    必须看到，分地域渐进推动生育政策改革可能会像教育、医疗改革一样造成新的社会公平问题，为此我们要衡量哪一种的风险更大。逐步改革带来的社会不同群体间的不平衡与全面放开生育政策所带来的不可控制的风险相比，还是逐步到位的改革的风险较小。而区域渐进改革所带来不同地区进度不平衡和利益不平衡的风险，和不改革所带来的社会民意风险及对社会经济发展的不利影响增强的风险相比，大力推进改革才是根本的出路。
    让人口政策回归本源
    回顾人口政策和国家发展的关系，可以从中总结一些基本的经验和启示。
    首先，人口政策必须及时调整并且有一定前瞻性地去匹配当时和未来的人口格局变动，我们的人口政策调整需要有动态性，因为人口本身是在动态发展的。而且，如果人口政策过分滞后于人口格局变动和社会经济发展，将会给国家发展带来困难和压力。
    第二，人口与社会经济发展要达成一种平衡，出现显著不平衡的时候，一方面要推动发展方式的转变，也需要通过人口政策来努力实现人口和发展的平衡与和谐。人口和发展的均衡关系在于，我们需要统筹解决人口问题，不能就人口看人口，也不能只看人口的数量，要兼顾数量、结构、质量等之间的平衡，兼顾人口和发展的整体协调。
    第三，人口政策是国家整体发展的重要政策工具，但我们不能将人口政策作为应对国家发展的唯一政策工具，甚至不能作为最核心的政策工具。是经济改革开放而非人口控制，推动了改革开放三十多年来的经济增长，而与此同时，计划生育政策是为国家发展奠定了良好的人口环境。同样，希望通过人口政策改革来推动国家发展也并非是一个根本性的出路，单纯依靠人口政策不能解决老龄化问题，不能解决劳动适龄人口下降问题等，人口政策只是解决国家发展所面临问题的一种政策工具。
    我们为什么要在当前时期积极改革人口政策，其根本原因在于要让人口政策回归到其作为公共政策的本来含义。
    第一，人口政策需要努力满足不同群体多样化的生育需求。实施人口政策的根本目的是要满足人们生存和发展的需求，提高人民群众的福利，使人口政策真正成为一种促进公共福利的公共政策。一旦人口政策脱离了人民的利益和需求，人口政策也就不能够得到人民的拥护。
    第二，作为公共政策的人口政策，其制定和修改应尊重人民群众自身的自主选择和公共决策。我们的政策制定需要以人民群众的生育权利为基础，需要更多的公共参与，使不同的人群能够对政策有多样化的表达，避免单纯行政性地制定政策。
    第三，生育政策的管理执行也应该从行政管控机制过渡到一个为人民利益服务的机制，使这样的一个政府机构能够为整个社会提供生育与健康的服务。同时，作为在社会主义市场经济体制下的公共政策的执行手段和方式，也应避免国家直接的行政控制，而更应通过引导现代生育文化的建立，通过完善的社会配套体制的支持和利益引导机制，引导个人和家庭生育的行为，并更好地适应国家的长远发展。^