汪利娜：公积金补充养老金：大社保模式是否可行

    2016年9月1日，《财新网》发表中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜的文章：《公积金补充养老金：大社保模式是否可行   》，全文如下：
    汪利娜：公积金补充养老金：大社保模式是否可行
    作者：汪利娜  时间：2016年9月1日  来源：《财新网》
    据近日人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，全国有六个省的当期养老金“入不敷出”，由此引发用住房公积金补充养老金的构想，其实这与多年前的“大社保模式”如出一辙。
    所谓的“大社保模式”就是将住房公积金与社保基金合并，养老、医疗和住房各项资金统一管理、统筹安排、统一分配和统一使用。其理由在于：
    一是将住房、养老、医疗和失业等多种资金集中使用对一级政府来说，可以统筹兼顾，互补余缺，提高资金使用效率；对于个人来说，可以按照生命周期理论，理性的平滑一生的储蓄与投资消费，年轻时将储蓄资金用于购房，退休后用于养老。
    二是统一集中管理、严格监督，可以减化机构，避免人人浮于事，效率低下等问题。
    尽管“大社保模式”在理论有一定合理性，在新加坡也是可行的，但与新加坡个人账户“自我积累、自存自用”基金积累制“大社保模式”不同，中国实行的是现支现付、社会统筹加个人账户模式，且住房公积金与养老金在使用和管理存在诸多差异，是不宜并轨或合并的。其道理很简单：
    1、公积金与养老金用途不同
    养老金是中国社会保障制度的重要组成部分，它与医疗、失业、工伤和生育保险一样是为参保人设立的专项保险基金，其目的就是为保障劳动者的健康，提升劳动者体质，并在遭遇年老、失业、疾病、伤残等社会风险时给予必要的保障，使他们老有所养、病有所医、伤有所保、失业有救济，残疾有关怀，属于基本生活保障范畴，是维系经济发展的“推进器”和社会和谐安定的“稳定器”。
    而住房公积金是为解决城镇职工住房问题而设立的专项储金。在住房制度改革初期，住房公积金的建立弥补了职工工资中住房消费含量不足，促进了住房福利分配向货币化和商品化转换。在住房市场化和房价高企的新形势下，住房公积金政策目标是通过强制性专项住房储蓄及缴存者之间的互助、资金融通，来提高居民购房的可支付能力，改善住房条件，并在政策允许的范围内，为城镇中低收入住房困难群体兴建廉租房、经济适用房、棚户区改造和公共租赁房提供一定的资金支持，以保障居民“住有所居”的问题，因此，它是为改善国民居住条件建立的一种特殊的金融安排，属于住房保障和政策性住房金融的范畴。
    从国外经验看，政府对国民的基本生活保障和住房保障都有不同的制度安排。为保障全体国民的基本生活权利，各国多以国家法律为依据，建立了社会保障制度，通常，社会保障由社会保险、社会救济和社会福利三大部分组成。其中，社会保险是为国民养老、医疗、失业和伤残所提供的基本保障，是社会保障基金中最重要的组成部分。其资金主要来源于依据法律或契约，由国家、企业和参保人所缴纳的保费构成。此外，政府还为满足老、弱、病、残等少数困难群体的最低生活需求所实施的社会救济和救助。为改善国民生活质量的所提供的多种公共服务和公共福利，以提升国民福祉。
    而对广大中低收入群体的住房保障,各国政府无不采取多种金融和税收支持。从需求面入手，政府直接出资或依法设立了专门从事住房金融机构，为个人建房购房提供信用担保，以获得长期、低成本资金支持；为商业住房贷款机构提供流动性支持，以保障住宅金融市场资金的流动性、可得性和安全。美国的联邦住房局、“两房”，德国的住房储蓄互助银行和英国房建筑社都是政策性住房金融的典范。此外，政府还借助税收优惠减轻借款人的还贷负担，从而有效提高了国民的住房消费可支付能力。从供给面入手，各国政府运用金融、税收政策鼓励和引导企业、非赢利组织以市场需求为导向，大力兴建可支付住房和租赁房，以优化市场供给结构，满足不同收入群体多样化的住房需求，从而保障了广大中低收入群体依靠自己的经济实力，借助政府的金融、财税政策扶持实现“居者有其屋”住房梦。
    2、公积金与养老金的功能不同
    住房公积金与养老金虽然有许多共性，如资金的来源都具有强制性、资金运用具有专属性，即专款专用，但其功能却截然不同。
    我国现行的养老制度是依据我国社会经济发展的水平和缴存人的承受能力，并要保证征收与支出的基本平衡选择了一种“现收现付、社会统筹加个人帐户”的模式。所谓“现收现付”就是社保基金征收比例和基数，“以支定收，略有节余、留有部分积累”。社会统筹就是将政府资助、企业和个人缴纳的社保基金按属地原则统一征集、统一管理、统一调剂使用，以缓解老职工在传统计划体制下养老金积累不足的问题。由于我国地区经济发展水平不一，目前多是采取省级或市县级统筹的方式。个人帐户主要是指将个人按工资一定比例缴纳的养老保险费部分存入个人帐户，用于增加个人积累，备个人退休后的养老之需。
    在这种模式中，养老金中社会统筹部分是典型的公共品或公共财产，不排除任何需要养老的人群，而且是无偿的，即纳入社会统筹的部分是不需要向缴存人偿还的，不支付任何代价的。但养老金个人帐户的部分具有排他性、完全是个人积累，支配和使用的属性。如果说养老金中，个人帐户建立强化了职工的自我保障、自我积累意识和激励机制。那么,社会统筹则更多体现了社会保险的互助互济、风险分担、社会基本保障的功能，为社会的安定与和谐构建了一庞大的安全网。
    而公积金没有社会统筹功能，与养老金“统筹帐户”吃大锅饭、政府、企业和个人法律关系界定不清不同，公积金个人帐户的法律主体界定是清晰的，个人账户的积累账目是清晰。按现行的《住房公积金管理条例》企业（单位）和职工个人缴存的住房公积金属于职工个人所有，除增值收益外,全部纳入个人帐户，作为职工个人住房储蓄资金的积累，以备购房、建房、大修之需，退休后一次性本息全部返还。换言之，住房公积金本质上是私人的住房储蓄资金，是职工“取之于已，用之于已”，缴存职工的公积金的提取仍以个人帐户积累为基础, 只是由于存取的发生概率不同，借贷资金使用的时间和金额上的差异,使得公积金在借贷时,出现了“取之于人，用之于已”，或“取之于已，用之于人”的现象。它体现了不同经济利益主体之间住房储蓄资金合作互助、相互融通功能，而不是社会统筹功能。
    3、公积金与养老金性质不同
    住房公积金管理中心和社保基金管理机构虽都定位于非盈利的事业单位，但两者的业务性质差异极大。
    从公积金的资金来源与运用来看，其业务不仅包括资金的归集、提取和投资国债等，还有发放个人住房贷款业务，特别是随着2009年10月七部门联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，公积金用于保障房开发贷款正式启航，表明公积金运作除其资金来源强制性储蓄与银行有所不同，其它存款和贷款业务与银行并无二样，本质上是典型的政策性金融业务。
    经办养老金的社保机构的主要业务是征收、监督、处罚、支付和资金的保值增值。其中，征收是养老金的基石，只有扩大征收覆盖面、或征收基数才能保障社会保险制度的正常运行，因此，社保经办机构对未按规定缴纳和逾期拒不为职工缴纳养老保险的企业单位具有行政监督和处罚权。支付是保障受保人按保险制度规定的享受条件、待遇标准，及时便捷地获得养老金，以保障职工的基本生活。由于我国的养老制度仍处在改革与完善之中，养老金等社保基金具有多层次（城镇与乡村、发达与欠发达地区和国有与非国有的差异）、分类保险（一些职工只养老，或只有医疗）等特点，这使得养老金的支付也极为复杂，多是由企业单位支付给职工，社会化管理社保统一支付才刚刚起步。而对社保基金暂时闲置的部分，为了保障职工养老钱的安全、易变现和有效益，按国家相关规定只能用于国债投资和存入国有商业银行。显然，养老等社保机构没有借贷业务，即没有金融业务。两种不同性质的资金业务不宜合并管理，混合使用。
    4、养老金潜在的财务危机
    从人社部的年报来看，近年来的我国养老金整体上是收大于支，到2015年有累计节余资金4万亿元，只有部分省当期养老金收不抵支，但潜在的风险不可小视。
    养老金财务危机虽然与参保比例下降、缴费率有关，但最大的隐患是人口老龄化。中国是一个人口众多的发展中国家，“未富先老”的问题是十分突。根据联合国教科文组织的规定，当一国60岁以上的人口占到总人口的10%，或者65岁以上的人口占7%，这个国家就进入了老龄化社会。而根据中国统计年鉴显示，2015年我国60岁以上人口为2.2亿人，占总人口比重16.1%，65岁以上老年人口已超过1.43亿，占总人口的10.5％以上，中国已进入了老龄化国家行列，且是世界上老龄人口最多的国家。人口老龄化必然导致老年人口抚养比（即人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比）的上升，已从1982年8%提高到2015年14%。老年人口抚养比的上升必然会导致养老金抚养比（在职职工与退休职工之比）的下降。据人社部的统计数字显示：1980年我国在职职工与退休人员抚养比是13：1；1990年为10：1；2008降至3：1，2015年锐减到2.87：1，预计到2020年，届时养老金抚养比会降到2.5：1。这么高的抚养比对于任何国家讲都是极高的。
    影响养老金财务危机的另一指标是“养老金替代率”，它是目前国际通用的维系劳动者退休前后保障水平差异的基本标准之一，即“新退休人员的平均养老金/上一年度在职职工的平均工资收入”之比。1980年代许多父辈退休老职工养老金替代率在80%-90%左右，与退休前收入差异不大，足以维系与退休前大体相当的生活水平。到1990年养老金替代率降至70%，目前养老金替代率在60%左右。根据测算，在未来的20-30年后退休时，养老金替代率可能会进一步下降，其基本生活的保障程度将远低于我们的父辈。此外，历史欠帐多，人均养老金积累不足，新参保人数下降，“缴费少、受益多”，加上养老金管理不善、使用不当、虚报、冒领养老金都会加剧了养老金收不抵支的缺口，成为引发财政风险的巨大隐患。
    相比之下,公积金没有历史欠帐的包袱、个人帐户的产权清晰、资金积累颇丰，在满足租房支取、购房贷款等需求外，还可以保障缴存人退休时的足额提取。尽管现行的“低存低贷”政策会使“净储户”蒙受负利率（存款利率低于通胀率和银行存款利率）的损失，或个人账户资金积累的收益赶不上房价的上涨，一些地方管理不善，挪用、投资失误也时有发生，但总体上不会出现大的支付危机。目前公积金的结存资金主要是强制储蓄，加严格的用途管制使大多数公积金缴存人（贷款购房者除外）无法使用公积金用于租房、物业费和其他住房消费形成的，个人账户都有一定的结存资金也只能到退休时才能提取。这种管理方式在剥夺资金所有人权利的同时，客观上已使公积金结存资金变成了地地道道的养老金。由于公积金存款利率过低，增值收益在扣除管理费和风险准备外，还要全部上交财政，这不仅混淆了私人储蓄资金与财政资金的性质，也使得缴存人退休时领取的公积金微乎其微，还不够在北京买2平方米的房子。需要指出的是，不管结存资金多少，都是缴存人的私人储蓄资金，政府在制定政策时需尊重和保护缴存人的权益，才能调动国民参与住房储蓄和养老金的积极性，且仅靠公积金个人账户的结存资金去补养老金的“黑洞”也是杯水车薪，尤其是80和90后不仅要面对高房价的压力还有面对养老金不足尴尬。
    简言之，养老金的缺口不是简单拆东墙补西墙，挪用公积金结余资金就可弥补的，它需要完善制度设计，面临人口老龄化、经济和收入增速放缓三大因素给现支现付制度带来的严峻挑战。中国需要补上养老金积累制度不健全的短板，在建立基本养老保险、企业年金和商业养老保险三大支柱体系中，政府除要加大财政支持力度外，还应通过财税政策鼓励企业年金、私人养老储金和商业养老保险的发展，并通过培育发展资本市场，确保养老金的保值增值，真正保障国民的老有所养。
    （原文见《财新网》，2016年9月1日）
    关键词：汪利娜  公积金  大社保模式
    原文链接：http://opinion.caixin.com/2016-09-01/100984165.html