日本访问印象：城市化与城市产业发展 (李成)

     应日本大学大学院李克教授和日中管理学院之邀，中国社科院经济研究所白丽健、张磊、黄志钢、李成一行四人于2013年6月2日至7日赴日本东京、大阪、京都、名古屋等地访问。其间重点就城市化与城市产业发展等问题进行了考察、交流。以下对访问中的一点粗浅体会和相关思考做一简要介绍。
     （一）日本城市化：进程与特点         总体说来，日本的城市化发展既遵循发达国家的一般经验规律，又受到日本自身地理条件、社会环境的影响。
     首先，同许多发达国家一样，日本的城市化程度极高。根据世界银行的数据（WDI，2013），早在1960年，日本城市人口占全部人口的比重就已经达到63.3%。其后还一直缓慢上升，至2012年，已经达到  91.7%，高于美国、德国、英国、法国等主要发达国家。由于国土狭小、人口规模较大的现实，日本的人口分布又呈现出高度集中于特大城市的特点。如在2011年，近三分之一的城市人口集中于特大城市。仅东京（仅指区部23区）、横滨、大阪、名古屋、札幌五大城市，人口总计就超过1900万，占全国人口的七分之一。
     其次，日本的城市化与城市产业群（带）实现了协同发展。显然，城市化并非简单的“农民变市民”的人口迁移，更是产业结构调整、空间布局转变的过程。换言之，城市化离不开城市产业的调整与发展，后者为人力资本积累、公共服务改善、就业创造、供给效率提升等提供了有力支撑。事实上，如今的日本，已经形成了比较优势突出、产业分工明确、发展定位鲜明的城市产业群。如以东京为中心的“首都圈”，面积仅占全国国土的3.5%，但人口占到全国的27%，GDP更占到全国的三分之一。  这一区域不仅是日本国内重要的综合性工业带、现代服务业中心、和密集的城市生活圈，也是世界经济、金融、商贸的中心，同纽约、伦敦、巴黎、五大湖等并称世界五大都市圈。又如以京都、大阪、神户为中心的“京阪神圈”，成为以消费品生产为中心的大工业地带和世界著名的商贸中心。而以名古屋为中心的“中京城市圈”，则逐渐发展为日本最大的重化工业基地。值得指出的是，以上三大城市圈内部的产业空间联系和市场整合程度较高，产业链较为完整，并形成了城市核心——第三产业，中间带——第二产业、外圈——第三产业的分工格局，从而使得各个区域相对独立，区域间的经贸、物流往来较少。           最后，同美国、欧洲等不同，日本的城市化又呈现出明显的政府干预甚至政府主导的特色。事实上，自上世纪40年代，日本政府即已制定国土开发纲要。1950年，颁布《国土综合开发法》，明确提出了“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利作出贡献”的规划目的。1953年，又在此基础上出台《特定区域综合开发规划》。其后，自1962年始，先后六次制定《全国综合开发计划》，对国土的可持续开发与保全、基础设施建设、乃至国土利用的空间结构和产业布局等进行了明确、完整、分步骤的规划。在某种意义上讲，日本的城市化及城市产业发展都是在日本中央和地方政府的规划指导下展开的。无论从理论还是实践上，这都有效地避免、缓解了在城市化和产业调整中的市场失灵问题。  
     （二）日本经验对中国的启示       对于处于城市化加速发展、经济结构面临深度转型的中国而言，日本在相关方面的经验和教训值得中国借鉴。  
     首先，  如上所述，日本的城市化和城市产业发展以城市群（带）为主体，形成了人口高度集中、区域产业特色明显、区内市场和产业链深度整合的城市群（带）格局。如此使“人的集聚”和“产业的集聚”相互协调、相互配合，而城市的功能和服务也在其中不断完善。这对于市民生活水准的提升、产业效率的提高、以及就业创造都有明显的促进作用。这一经验对当下中国的启示在于，决不应单纯从需求面看待城市化：后者对于经济发展的意义不仅仅是城市化中的大规模市政建设和房地产开发等可以拉动投资，进而刺激经济增长。这一理解不仅片面，甚至对于中国经济的结构转型和可持续发展有害无益。借鉴日本经验，更重要的政策考量和努力方向在于将城市发展和产业发展两者综合考虑，特别是要充分发挥城市对市民生活改善、人力资本积累、产业集聚效率等方面的积极作用。
     其次，如上文所述，在城市化和产业发展的过程中，日本政府都以推动立法、制定土地开发规划、和出台相关产业政策等方式参与其中，并发挥了重要、甚至主导的作用。在某种程度上，日本的这一特色明显区别于美国、欧洲等发达经济体，而同韩国、新加坡等东亚国家有一定共性。从表面看，日本经验同中国也有相似度，但应当指出，前者在总体上讲还是在尊重市场行为主体和市场运行规律的前提下，以政府的作为弥补“市场失灵”的政策安排。而在中国，政府和市场的边界还没有很好的定义，由此也引发了在城市化进程中，城市和产业布局失当、公共服务资源匮乏、交通拥堵、环境恶化、就业不足、投资效率低下等一系列严重问题。究其根源，既有政府过度干预、主导的因素，又有政府缺位、失灵的问题。可以说，制度层面的、规范透明的政府与市场的“游戏规则”还远没有形成。而这种“失范”问题又在城市化进程中集中地凸现、爆发。
     最后，众所周知，自1990年代经济泡沫破灭以来，日本经济持续低迷，相继经历了“失去的十年”和“失去的二十年”。世界银行的数据显示，在1990年至2012年间，日本年均GDP实际增长率仅为1.14%，同此前在1961年至1989年间的6.17%相去甚远。尽管背后的原因复杂，但在城市化过程中因基础设施建设和公共服务投入而积累的政府债务，特别是地方政府债务也是其中的主因之一。显然，政府债务负担过重在很大程度上抑制了经济增长的活力、减小了财政政策操作空间、并加剧了宏观经济运行和金融市场风险（目前，日本公共债务已突破1000万亿日元，为其GDP的两倍）。而在中国，政府——尤其是地方政府——也因城市化的发展而不断积累城投债、融资平台等各种显性、隐性债务。尽管相对于日本，中国公债的规模尚小，但其发展趋势、债务结构、及其同城市化的关系仍需高度警惕、密切关注。