三大目标提前三年实现，审慎理财并非刻意守财——评特区政府二○○六至○七年度财政预算案

    【摘要】外围经济的不确定性、香港经济对于外来冲击的脆弱性、香港财政支出的相对稳定性和财政收入的显著波动性，使得财政当局必须保持未雨绸缪的警觉。尽管香港仍保持经济强劲增长并实现经营及综合帐户双盈余，但仍没有大规模减税的条件和可行性，而必须放眼长远。
     二月二十二日，财政司司长唐英年在立法会发表二○○六至○七年度财政预算案，称强劲经济增长和政府执行的严厉节流措施，令二○○五至○六财政年度首次同时实现政府经营帐目和综合帐目盈余；其于二○○四年发表的任内首份预算案中提出的政府三大财政目标，得以提前3年全部完成。
     面对强劲经济增长和经营及综合帐目双盈余，近来社会各界盛传各类减税呼声。在这份以“复苏、强己、承担、共享”为重点的预算案中，“财爷”一方面对各类声音给予了充分的回应，并对近来压力趋大的中产人士、供楼家庭和弱势群体提供了税收宽减或其它利民纾困措施，另一方面亦没有简单地大量“派糖”，而是针对香港未来经济发展和财政收支的实际情况、不确定因素和潜在风险，立足“审慎理财、量入为出”，提出了诸多有预见性和可行性的有效措施。这是一份审慎务实、富有远见的财政预算案。
             经营及综合帐目首次出现双盈余
     二○○五年，香港继续保持强劲经济增长，本地生产总值在二○○四年实现8.65%的增长率后，仍保持了7.3%的较高增长速度，GDP总额已超过一九九七年的高峰、创13,822亿元新高，“香港已彻底摆脱在金融风暴后的经济低迷”（《二○○六至二○○七财政年度政府财政预算案》，下同）。香港经济的持续强劲增长，加上“政府坚决执行节流措施”，预计二○○五至○六年度的经营帐目和综合帐目可分别实现58亿元和41亿元盈余，这是自一九九七至九八年度以来，政府经营帐目和综合帐目首次同时实现盈余。
     在经济保持快速增长和财政收支实现双盈余的情况下，不少市民盼望政府部门采取大幅度减税措施。然而，外围经济的不确定性、香港经济对于外来冲击的脆弱性、香港财政支出的相对稳定性和财政收入的显著波动性，使得财政当局必须保持未雨绸缪的警觉；况且，尽管近来经济增长强劲，但香港的经济转型尚未完成、新的经济增长点尚未形成，而经济转型及其引发的人力错配等问题、人口老龄化引起的社会保障等问题、以及环境治理和基础设施建设等各类问题，均需要公共财政的支持或承担，故未来公共财政或有压力趋大之势。
     除了上述长期问题，香港经济的制度性特征和国际经济的不确定性，亦使得香港经济面临诸多中短期的不确定因素。香港具有高开放度和高自由度的特征，奉行“大市场、小政府”的理念，再加上货币政策因“联系汇率制”而失去独立性、财政政策因“量入为出”和维护经济自由的需要而面临诸多限制，使得香港经济经常暴露在外来冲击面前。中短期可能出现的冲击主要有：一方面，对于世界各主要经济体而言，近年来股市和楼市高涨带来的财富效应、油价居高不下带来的成本效应，使得各主要经济体面临通货膨胀压力或风险，或面临两难选择：继续加息有可能打击经济发展，减息则或引发通胀压力。另一方面，禽流感的风险、国际贸易保护主义的抬头和全球金融市场的波动等，均有可能带来不容忽视的冲击。
     在这种情况下，尽管香港仍保持经济强劲增长并实现经营及综合帐户双盈余，但仍没有大规模减税的条件和可行性，而必须放眼长远，“保持忧患意识，并顾及社会的整体长远利益”，保持香港公共财政政策的可持续性。同时，在财政略有盈余的情况下，本着“藏富于民”、“与民共富”的原则，本年度财政预算案亦针对压力相对较大或处于弱势的群体，提出了具有很强针对性的税收宽减或扶助措施，如降低薪俸税的边际税率、延长居所贷款利息扣税期限等。
           “力之所及，与民共富”
     近些年来，香港中产人士的经济压力趋大，引起各界广泛关注和议论，本年度财政预算案建议通过减低薪俸税边际税率，减轻中产人士的压力。具体而言，在现有的四个税阶中，第二个、第三个和最高边际税阶的税率各减低一个百分点，即由现时的8%、14%和20%分别减至7%、13%和19%。此项措施可使100万纳税人（占当前薪俸税纳税者的四分之三），政府每年将少收入15亿元。另外，近来本港利率追加甚至超加、按揭利率调升，令供楼家庭负担加重，负资产宗数有上升趋势，故预算案建议延长有关利息扣税期限（由七年增至十年），以缓解供楼家庭的负担。
     至于某些商会及专业团体关于更改利得税下公司亏损安排的要求，如引入“集团亏损宽免”和“本年亏损转回”等，预算案没有提出宽免建议，但做了详细说明，原因在于前者极易被用作避税工具、后者则会在经济低迷时对税收造成沉重压力。本文认为，“本年亏损转回”恐有违市场竞争规则，不利于生产要素的合理流动和资源的优化配置，预算案采取的态度值得赞许。另外，“商品及服务税”对香港财政有重大意义，但目前仍存争议，预算案提出了较为明确的时间表，以在扩阔税基、完善税制并增强财政收入的稳定性的同时，广泛征求社会各界的意见，制订出获普遍接受的可行方案。
     对于长者、失业人士、残疾人士等弱势群体，政府亦加大了扶助力度，由二○○六至○七年度起每年增拨1亿元，并在教育、医疗、公共房屋、交通津贴等方面投放大量资源，以建立更完善的社会安全网。此外，香港最近几年加快了经济转型的步伐，创造了不少高薪职位，令部分专业人才供不应求；但同时也使得传统行业（如建筑业）的就业压力加大。为支持和鼓励相关人士就业或给予必要援助，预算案建议：在未来5年，每年预留290亿元作为基建工程开支，估计每年会为建筑业创造约14,000个新职位；未来5年，每年增拨2.3亿元，用于失业人士的就业援助和教育培训等活动。
         化解公共财政两难困境
     现代经济发展和社会进步的一个显著特征是分工和专业化，即越来越多的产品和服务由高度专业化的其他部门提供，尤其是人们对公共服务的需求将不断增加。在这种情况下，社会进步往往意味着财政支出的稳步提高，以满足人们不断增加的公共服务需求和社会保障需要。与此同时，为了维护香港的自由经济体制、对国际资本的吸引力、以及香港经济的国际竞争力，香港的财政收入却面临诸多限制和很大的波动性，使得香港的公共财政面临两难困境，即稳定增长的公共支出和易于波动的财政收入。
     尽管香港财政近年随经济强劲增长有显著改善，但香港公共财政面临的两难困境仍未消除：一方面，经济发展和社会进步要求财政支出稳步提高，而日益临近的老龄化又使得财政支出的提高有加速趋势；另一方面，香港为维护其竞争优势和国际金融中心地位不得不奉行低税制，香港高自由度和高开放度的经济制度又大大增加了经济增长的脆弱性和财政收入的波动性，而香港税收制度中存在的税基狭窄问题则进一步放大了财政收入波动性。虽说庞大的外汇储备和财政储备或可解燃眉之急，但它们关乎国际资本对香港经济的信心、关乎联系汇率制度的稳定性，不可轻易用之解急。
     对于这种两难困境，一方面要着力发展经济、维持经济繁荣，以在提高人们收入水平的同时实现财政收入的自动增加；另一方面，香港必须进一步完善税制结构、扩阔税基，以增强财政收入的稳定性。正如财政预算案所言：“过去两年经济强劲复苏，社会气氛亦趋于和谐”，“把握香港当前最好的时机，全力推动经济发展”成为市民的主流诉求。希望广大市民“以更大的承担，来把握现时得来不易的经济势头”，包容共济、放眼长远，共同维护社会和谐局面和良好的经济发展势头，而不是斤斤计较于眼前的税收减免，流于短视的“守财”、“孤寒”之说更是缺乏依据；同时，也希望社会各界积极参与“商品及服务税”等税制改革措施，以从根本上扩阔税基，增强财政收入的稳定性。