经济走势跟踪
    Macroeconomic trend monitor
    中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
    中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
    中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
    2016年第36期（总第1647期）2016年5月27日（星期五）
    经济热点分析
    

国企改革：模式、挑战与思路

    [导读：当前的新一轮国企改革，在“1+N”的顶层设计指导下，采取“地方+试点”模式的改革，已经进入全面实施阶段。国企改革方案的路径与效用如何？国企改革的障碍与突破口在哪里？国企改革的思路将如何确定？这些问题，牵涉各方，引发了一轮又一轮讨论。]
    一、国企改革：当前阶段与模式选择
    国企改革目标和总体趋势
    随着“1+N”政策相继推出，国企改革步入全面实施阶段。国务院国有企业改革领导小组办公室针对社会关注的国企改革热点、难点问题，研究并确定国有企业改革十项改革试点：一是落实董事会职权的试点。二是市场化选聘经营管理者的试点。三是推行职业经理人制度的试点。四是企业薪酬分配差异化改革的试点。五是国有资本投资运营公司的试点。六是中央企业兼并重组的试点。七是部分重要领域混合所有制改革试点。八是混合所有制企业员工持股试点。九是国有企业信息公开工作试点。十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点。
    普华永道思略特、单小虎、唐海燕、郑重在FT中文网发表的文章指出，在过去20年，中国国有企业改革经历了国有企业结构调整、股份制改革和混合所有制改革三个阶段，前两个阶段实现了扭亏为盈、稳定发展两大战略目标。目前，第三阶段的改革正围绕带动产业结构升级这一设计展开，其核心关键是国有企业管理从管资产向管资本转变。
    文章认为，当前国企改革中面临一些疑难杂症，比如政企、政资很难彻底分离；产权改制难以落实，外部董事制度亦面临“难融入、难开展”等问题；集中资源进行主业升级面临阻力；监管措施不得当导致国有资产流失问题严重。“十三五”期间，原有经济发展模式下产能过剩将导致中国经济增长滞缓。同时，国有企业在2015年收入和利润都遭遇三年来首次下跌。经济增长与企业表现上的压力表明改革深化已刻不容缓。一方面，需利用国企在核心产业领域的重要影响力，带动产业结构升级；另一方面，需调整国企运营模式，提升资源配置效率。在此目标下，国有企业改革在经济转型，企业经营面临压力下，欲借助混合所有制改革激发企业活力。在举措上，内容愈发具体。目前改革推出十大试点，分别着眼机制市场化、深化股份制改革、政企分离的和完善国有资产管理体制展开。在进度上、速度明显加快，十项试点已划分5项于2017年前重点完成，并确定2020年完成所有试点，体现了经济和企业转型压力下中央政府改革决心。
    国企改革进入贯彻执行阶段
    中国工银国际研究部联席主管程实认为，中国的改革是以提振全要素生产率为目标的供给侧结构性改革，企业效率是经济效率的核心，因此，国企改革是供给侧改革的重心。国企改革的本质是体制机制改革，这意味着政治因素具有主导性力量。中国的国企改革周期，呈现出与政治周期高度的同步性，十年一轮，每一轮以十年为期，前三到四年为顶层设计阶段，后六到七年为贯彻执行阶段。以1983、1993、2003和2013为大致分界点，中国国企改革已成功完成三轮，正在进行第四轮。四轮改革核心分别是政企分开、产权改革、国资管理和义利重塑。
    义务和利益的匹配机制重塑，是一个涉及简政放权和激励相容的敏感方向。正因为敏感又重要，所以，改革的方向必须坚定，改革的方式则必须务实。事实上，务实是本轮国企改革的核心风格，势必会在改革全盘中都有体现。以2016年3月两会为模糊分界线，伴随着“1+N”的陆续出台，本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到关键的贯彻执行阶段。
    顶层设计解决的是改什么的问题。围绕利益这个核心关键词，改革内容已经体现了务实风格：依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点，形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制，实现三种力量的相互制衡，保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。
    而接下来，贯彻执行阶段的核心任务，在于找到一条可行、高效的执行路线，以解答本轮国企改革怎么改的核心问题。首先，该路线必须明确改革的形式。改革形式应当平衡收益与成本，使改革收益满足中国经济的发展要求，进而使改革成本适应当前社会的承受能力。其次，该路线必须明确执行的主体。执行主体应当兼备动力与能力，使本轮改革落实有后劲、有深度、有成果。最后，该路线必须符合中国国企改革的理论与经验，适应当前中国国情与国际环境，从而降低执行难度、扩大落实效果。
    国企改革模式逐步成形
    程实认为，目前，在一系列改革新政的驱动下，本轮国企改革的执行路线不断清晰，“试点+地方”模式正逐步成形：
    一方面，改革试点全面升级。2016年2月，国企“十项改革试点”落实计划公布，并将作为今年深化改革的重点任务加以推进，标志着改革试点的全面升级。相比于2014年央企“四项改革试点”，本次试点不仅内容更为丰富，改革深度也实现大幅突破。以混合所有制改革为例，本次试点将深入部分重要领域，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断行业推进混改。对于历史上屡遇困难、多次反复的混合所有制企业员工持股改革，本次试点也将迎难而上，再度进行探索和完善。
    另一方面，地方改革自主权持续增强。2015年10月，中央全面深化改革领导小组会议指出：中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索；基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。今年两会期间，政府工作报告也首次提出“赋予地方更多国有企业改革自主权”。目前，地方政府的主体作用已初步显现。2016年初，共有24个省、市、自治区在政府工作报告中对地方国企改革进行了明确部署。近期，上海、广东、山东、江西、四川、重庆等地区的国企改革细化方案和试点计划相继出台，为改革落地提供了详细的实施措施。
    程实认为，“试点+地方”模式是务实的执行路线。原因体现在两个方面：一方面，“试点+地方”模式是可行的。所谓可行，就是能够协调改革的成本和收益，改革收益需要达到预期，改革成本则不能触及底线。从理论来看，“先试点，后推广”的改革形式从三个方面满足了这一要求。第一，试错成本低。由于试点的规模小、范围窄，试错成本可控，避免了激进式、全局化改革带来的系统性风险或严重社会问题。第二，改革步伐大。由于成本可控，试点中更易于放开改革步伐，摆脱理论或传统的桎梏，在实践中直接形成制度创新。并且，同一批次的多个试点间会进行竞争性的制度创新，加速改革方案的成熟。第三，推广过程平稳。试点的成功能够有效地凝聚改革共识，减少思想分歧和改革阻力。同时，试点的经验提供了详细完整的操作方案，易于新制度的大范围移植。从历史来看，“先试点，后推广”始终是中国国企改革的基本形式。利税改革、承包经营责任制、股份制改革等重大制度创新都在试点中产生和完善，再通过政策文件向全国推广。改革试点及推广期间，中国经济总体保持平稳增长，未出现“休克疗法”式的剧烈震荡。
    由于当前国内外经济进入双重“新常态”，本轮国企改革对于改革成本格外敏感。从国内来看，中国经济遭遇“三期叠加”，供给侧结构性改革尚在攻坚元年，经济下行压力加大，“稳增长”正面临巨大挑战。重压之下，虽然2016年全国一般公共预算收入增幅回落，但财政赤字率目标从去年的2.3%跃升至3.0%。在赤字压力上升的背景下，当前中国经济对于改革成本的承受能力相对有限。从国际来看，当前全球经济依然呈现弱复苏势态，潜在经济增长中枢持续下降，并伴随着严重的多元化退潮与全球化退潮。特别是2015年四季度以来，全球经济不确定性高涨，与地缘政治风险相互叠加，各国间博弈日趋激烈。受此影响，“唱空”中国的声音屡屡出现，国际评级机构近期也加入其中。
    因此，当前改革的外部干扰因素和潜在风险正在不断增强，更需稳中求进。基于国内外复杂形势，激进式、全局化改革无异于主动暴露软肋，可能引发难以承受的改革成本与风险。相比之下，“先试点，后推广”能够有效控制成本和风险，遵循了中国改革“蹄疾步稳”的一贯风格，是当前改革形式的较优选择。
    另一方面，“试点+地方”模式具有高效的执行主体。中国国企改革的理论与实践均表明，地方政府兼具改革的动力与能力，能够在改革第一线发挥强劲的推动作用：第一，地方政府是最前沿的制度供给者。借由地方政府的力量和智慧，顶层制度设计才能适用于中国复杂而多样的基层环境，并最终以各种具体形式提供给微观主体。第二，地方政府是最前沿的制度需求反馈者。地方政府与地方国有企业和民营企业都存在长期合作博弈，对微观主体的制度需求最为敏感。在改革中，地方政府能够代表微观主体的合理诉求，与上级政府进行有效协商，从而为微观主体争取正当的改革空间和政策资源。第三，地方政府在改革中还直接承担着制度创新的重任。在顶层设计未能覆盖的领域，地方政府的自主创新往往能够提供新的思路。其中成功的部分会为中央所采纳推广，进而惠及全国。
    在中国国企改革的历史上，第二点和第三点相互结合，常常“自下而上”地攻克改革难点。例如，1981年春，山东省率先在所属国有企业推行经济责任制，其后在全国得以推广；至1982年底，全国已有80%的全民所有制企业和35%的商业企业实行了经济责任制。
    由于本轮国企改革的特殊性，发挥地方政府的主体作用显得尤为关键。与之前的国企改革相比，本轮国企改革呈现两大新特征。首先，本轮国企改革是高度市场化条件下的改革。随着近年来市场机制的大幅完善，微观主体力量崛起，在本轮改革中拥有空前的话语权和议价权。在混合所有制改革等诸多领域，地方政府必须直面微观主体的制度需求，并与其展开复杂的改革博弈。因此，只有及时下放事权，使地方的改革权力和改革任务相匹配，才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次，本轮国企改革是一次全面深化的改革。本轮国企改革的挑战不仅在经济目标本身，还将直接触及就业、民生和诸多历史遗留问题。部分地区将存在较高的局部风险。地方政府能否妥善处理问题、兜底风险，能否兼顾经济目标和非经济目标，将直接影响该地区国企改革的节奏和程度。因此，必须重视地方政府的主体作用，给予地方政府充分的政策空间和适度的财政支持。
    程实认为，本轮中国国企改革的关键属性是务实，这是确保改革有序推进的前提。目前，本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到贯彻执行阶段，虽然改革进程显得有些不温不火，但无论“1+N”的顶层设计，还是“试点+地方”的执行模式，都是基于中国国情的务实选择。中国国企改革，目标是理性的，过程是渐进的，虽然短期成果显现有限，但中长期前景依旧保有期待。
    大型国企改革三种模式的市场效果
    《金融时报》珍妮弗·休斯在一篇述评文章中表示，自2013年国企改革蓝图公布以来，大型国企一直在以不同程度的积极性考虑自己的选项。迄今已有3种主要的改革模式得到尝试。
    第一种是合并，如中国两家最大航运集团的复杂重组（指由中国远洋运输（集团）总公司与中国海运（集团）总公司重组而成的中国远洋海运集团有限公司）。2015年早些时候，同样的命运已降临在中国最大的铁路车辆制造商——中国北车（CNR）与中国南车（CSR）——身上。分析师对这些合并交易的失望来自这样一个事实：他们似乎既是为了创造规模经济效益，也是为了打造国家冠军企业。
    投资者的另一个问题是，这些合并交易并未专注于削减产能。例如，航运合并协议将首次创建4家公司，每家都有合理、清晰的经营焦点，但分析师们指出，此次合并未能应对困扰全球航运业的运能过剩问题。
    第二种改革形式是分拆，典型代表是中石化以174亿美元部分出售其零售部门。在这笔交易中，对于国际专业人士将有机会参与的期待基本上落空了，因为相关股份卖给了一些中资集团。
    第三种形式——反向收购——最能激起银行家的兴趣。交易撮合者表示，考虑重组的国企集团正在探索将资产注入已在香港上市的工具的可能性。
    美银美林亚太区并购主管斯蒂芬·戈尔说：“对于正在寻找资本以推进重组的国企而言，香港是一个明显、巨大且容易得到的流动性来源。”
    其中，中信集团是展现这种模式的最佳案例，该集团于2014年将370亿美元资产出售给旗下的香港公司。这笔交易还吸引了来自外部投资者的60多亿美元的新资本，将其香港公司转型为集团核心，经营从金融到足球队的各类业务。
    投资者对上述交易迄今的反应，理论上应该让银行家们感到失望。自交易完成以来，中信的股价已下跌11%，尽管这还好于恒生指数15%的跌幅。中国北车和中国南车合并所缔造的中国中车（CRRC）的股价自宣布合并以来下跌了26%，与在港上市内地企业股票（H股）的整体跌幅相仿。中石化自剥离部分零售资产以来遭遇的38%的跌幅，仅比石油业国有同行的跌幅略窄一点。
    二、国企改革：应对挑战与改革思路
    试点改革如何应对挑战？
    普华永道思略特等人的文章认为，国有资本投资和运营公司试点作为十大试点中完善国资管理体制的关键举措，随着国投集团和中粮集团被列为央企层面的国有投资公司试点开始，目前已覆盖13个省市，越来越多的地方国有企业转型国有资本投资公司和运营公司。在转型过程中，企业面临着业务模式、组织管控和能力打造三个层面上的挑战。
    第一，业务模式挑战：各地对于国有资本投资公司的理解不一，试点企业改革的路径有待进一步明晰。
    尽管《关于深化国有企业改革的指导意见》为国有资本投资公司试点提供了顶层设计上的相关指导，但关于具体定位和运营模式并未给出明确界定。落实到地方政府层面，全国各省市29家试点公司中，有4家为金融产业背景，10家为纯实业背景，而15家则以产业投资为主，体现了地方政府在试点企业选择上尚未达成共识。对试点企业而言，原有主业发展模式与投资公司新定位下的发展模式如何实现有效兼容是一大挑战，试点企业需摸索出符合自身背景的国有资本投资公司业务模式。
    对于偏向于实业发展的企业而言，可尝试打造集团层面新的投资平台延伸主业产业链，支撑主业发展，形成“以产业带投资”的业务组合。以中粮为例，其立足粮油主业，于2014年建立了中粮国际，以其为主体收购国际农产品产业链中竞争者，并将集团产业链上的各类资产合并并注入，将其打造为中粮产业一体化的国际投资平台，力求助推中粮成为世界前五大粮商，大幅提升产业竞争力，打破亏损困局。
    对于金融或产业投资背景的企业而言，则可借鉴国投集团“以产业基金促进产业升级转型”的模式，广泛投资，择优培育下一代新型产业。国投集团围绕国家未来新型产业和自身主业，通过产业基金促进主业升级，形成了清洁能源、矿业资源和基础设施为主的新型产业。目前，国投明确了“广投优选”的投资战略，关注新能源、新材料等多个前瞻新产业领域，对能促进主业升级的战略性项目予以重点投入，对其他项目则通过退出方式获取财务性收入。
    第二，组织管控挑战：试点企业如何优化当前管控模式，走出“一管就死，一放就乱”的怪圈。
    试点企业从管资产向管资本转型，集团总部需要将一些日常业务的决策权下放二级企业，同时在集团层面需要确保总体投资的效益，强化风险的监管和事后的追责。这必然牵涉到集团管控权限的重新调整和优化，集团总部及其职能部门需根据公司新的定位，制定其权力清单和责任清单。并在下放权力的同时，加强二级公司的法人治理结构建设，通过市场化的机制强化对二级公司的决策监督。
    以投资管理权限优化为例，母公司需根据辖下各业务特征，合理制定投资控制权限，不能一刀切。国有资本投资公司的主要职能是优化产业布局和转型升级，故若投资平台专注于母公司发展较为成熟的产业领域，可考虑适度释放控制权限，集团仅进行总体投资战略把控。借此，集团可将更多精力放置于具有战略意义的新领域投资把控上，以防止对新领域不熟悉而引发的投资风险，稳固产业布局。
    其次，母公司需理顺二级公司的法人治理，同时积极引入外部董事，并通过一系列市场化机制对二级公司进行有效监督。要使国有资本投资公司发挥“管资本”的作用，就要对二级公司建立以董事会为核心的法人治理结构，并引入外部董事，既能加强投资运作能力，又能对产业投资及资本运作事宜进行监管。此外，还应针对国企“重审批而轻监管”的机制进行市场化改革，建立投资回报长期监督、责任到人的机制。宝钢集团自外部董事试点以来，积极建立背景多元化的外部董事会，目前董事分别来自产业协会、学院和其他业界企业，通过每月为制的沟通会机制，为集团主业发展和投资提供了大量指导意见。
    第三，能力打造挑战：试点企业如何快速构建资本运作能力。
    在转型过程中，试点企业还会面临来自自身能力建设上的挑战。以实业为主的企业在被授予国有资本投资公司的试点后，公司的管理层需提升其资本运作能力，充分整合相关资源，以金融杠杆撬动社会资本，通过资产证券化退出项目，在传统实业的基础上，提升国有资本的运作效率。
    面对这一挑战，企业首先应建立全方位的专业化投资平台，有效拓宽投资广度和深度，提高投资效益。国投集团下设前瞻性战略性产业模块，以国投高新为主体，管理五个差异化产业基金，分别对应VC、PE等不同模式。一方面，通过分类投资、各有所长的平台架构，降低投资风险和内部资源竞争；另一方面，辅以专业管理团队，国投可涉足不同生命周期和行业的项目，增强了其投资的灵活性。
    此外，有效的外部合作也有助于试点公司开展投资业务，并打造自身的投资能力。中粮集团对此已有多年探索。2009年，与厚朴投资合作入股蒙牛乳业，成为其最大股东；2014年，联合世行下国际金融公司、淡马锡等收购来宝农业及尼德拉；2015年为其肉食公司引入KKR、霸菱亚洲等联合组成的财团投资，经过多年的投资合作，目前中粮与上述多家国际投资机构已成为长期战略合作伙伴。这不但增强了中粮的资本优势，也提升了其适应国际资本市场的能力，促进了管理体系和文化的优化升级。战略合作成为中粮集团国有资本投资公司对外扩张、提升投资能力的标志性特点。
    国企改革要首先解决短板
    德国商业银行亚洲高级经济学家周浩认为，对于企业债务问题要做出准确的切割。中国的企业债务集中在传统行业，同时国有企业的债务问题更加严重。
    在过去的几年内，对于中国有企业改革的失望情绪在市场蔓延，这样的失望主要出自于两个方面：第一，市场很难理解大规模的国有企业合并对于化解垄断的意义，第二，在人事改革上也并未发现国有资产的管理模式到底发生了怎样的变化。
    在这样的背景下推进的“去产能”，事实上给予了国企改革一个重要的“抓手”。事实上，我们也很难想象，如果国有企业越来越强，掌握的资源越来越多，这些企业会愿意通过改革来放弃自己的垄断利益。但对于一些长期占用银行资源的“僵尸企业”来说，其改革的动力也会更强，将这些企业通过各种方式“多元化”其产权结构，事实上也给商业银行更大的警醒：对于“非国有企业”的信贷支持将充满着更大的不确定性，那么对这类企业的信贷审批必须要回到对行业和企业的基本面分析，而非一股脑地全部冠以“国有支持”的名头而任意放贷。
    对于中央政府来说，正是因为国企改革的复杂利益背景，才显得难以下手，如果把国企简单地划分为“好的”和“差的”，那么利润率和杠杆率可能是更为简单的指标，从这样的指标着手，严重消耗资源但不能创造利润的国有企业成为第一轮改革的目标，实际上更有可操作性，对于政府来说，其中的难点在于可能带来的就业问题，但长痛不如短痛，既然无力再通过大规模刺激来增加对传统行业的需求，那么最好的办法仍然是通过财政手段来给予一定的补贴，引导员工的再就业，并让商业银行尽早完成对这些企业的债务重组。
    从宏观经济的角度来看，这样的改革事实上有利于降低中国经济面临的“尾部风险”。很多研究也表明，中国国有企业中的经营较差的企业事实上呈现出杠杆率不断上升的状况，IMF的一项研究也表明，在他们研究的国有企业样本中，如果以总债务除以净资产为杠杆率指标，第90百分位的国有企业的杠杆率在全球金融危机后不断上升，并在近年达到接近350%的水平，而比较来看，中位数国有企业的杠杆率仅为100%左右。换个角度来说，当市场热烈讨论中国企业的债务问题时，一部分企业成为了最短的木板，从而在很大程度上影响着对整体经济走势的判断。
    把最短的木板首先抽出来，同时通过兼并重组强化目前国有企业的优质资源，在目前的政策语境下，是中国国有企业改革的可行路线。
    国企改革与市场化操作
    摩根士丹利华鑫证券首席经济学家章俊在一篇文章中写道：最近在北京见到某位智库的资深研究人士，他分享了一个小故事：他在研究中国各行业的经营和盈利状况的时候，发现纺织行业这几年盈利状况一直不错，这和印象中濒临淘汰的夕阳行业有很大的不同。况且这几年人民币汇率坚挺且劳动力成本飙升，这对出口导向以及劳动密集型的纺织行业而言都是致命的。困惑之余，他本人去江浙一带调研，得到的结论发人深省：当地企业负责人说，在97年朱镕基总理实施了以纺织压锭为手段的国企改革之后，纺织行业似乎就被国家所遗忘了，非但纺织工业部作为一个部委被撤销，而且国家对纺织行业也几乎不再提供任何补贴和政策性优惠。大量国有纺织企业被兼并收购，整个行业基本上是市场化运营。该负责人提及说：“如果不是现在棉花价格依然是国家管控，整个纺织行业的盈利水平可能会更高”。但这个负责人也指出虽然表面上看起来整体行业盈利状况还可以，但这背后的行业内部竞争也非常激烈，每年也有大量的相关企业由于不适应市场竞争而主动或者被动的选择退出。因此市场化的优胜劣汰造成就整个纺织行业在经济转型过程中依然生机勃勃。
    回顾过去的数十年中，国企改革几乎是每届中央政府都希望有所突破的重要改革，国有企业改革也经历了大致四个阶段：“扩大国企自主权、实行两权分离、建立现代企业制度、国有资产管理”。但回头看看，几乎每次都是雷声大雨点小，进展甚微，甚至出现“国进民退”的怪现象，甚至部分国有企业还在沿着“做大做强”的道路前行。国有企业“做强”无可厚非，特别是部分关系国计民生的行业，通过改革提高国有企业的市场竞争力可以为居民提供更好的公共产品和服务；但“做大”就存在一定的问题，特别是最近几年国有企业的资产负债率居高不下：截至2014年全国国有企业的资产负债率是65%，而全国非金融企业的平均资产负债率为60%，由此推测国有企业的资产负债率是明显高于非国有企业。同时国有企业的净资产收益率也不断下行，截至2014年末，全国国有企业的净资产收益率仅为5%，而地方性国有企业更是低至3.5%。
    不可否认，国企改革由于历史和制度层面等原因，客观上造成在实际推进的时候阻力重重。但更多的是，每次启动国企改革的时候，政策制定者都希望从顶层设计到操作细节面面俱到，希望给转型中的国企能“扶上马，送一程”，尽量缩短转型的阵痛期。但结果往往是被转型的行业或者企业很难断奶，依然要持续依靠政府的补贴和优惠政策度日，而政府真正希望看到行业市场化运营则遥遥无期。
    驱动中国经济在过去20多年时间内高速增长的人口红利和全球化红利已经开始衰减甚至逆转，但中国经济从人均水平来看依然处在发展中国家阶段，这使得中国在经济转型过程中面对的困难和挑战要比早期的日本和欧美国家要更为严峻。5月9日中国人民日报首版《权威人士谈当前中国经济》中也做出了类似的判断，认为：“我国经济运行不可能是U型，更不可能是V型，而是L型的走势。这个L型是一个阶段，不是一两年能过去的”，这主要是因为中国经济“面临的主要矛盾是结构性而不是周期性的”，因而“需要解决经济运行中的供给侧、结构性、体制性问题”。去年底中央经济工作会议上提出了供给侧改革的五大任务，逐条来看都涉及国有企业的顽疾，特别是在过剩产能和高负债等方面的问题尤为突出。
    在我国资源禀赋发生改变的背景下，国有企业改革的推进将有利于优化资源配置和提升资源利用效率，进而实现通过提升全要素生产率来支撑中国经济在中长期内的可持续增长。
    章俊认为，在国企改革过程中，顶层设计固然至关重要，但实际操作更应该交给市场来完成，而不是事无巨细都由政府来代劳。政府在国企改革中要放手给企业以更多的空间和自由度来试错。必要的时候政府需要尝试遗忘，这对急需大力推进结构性改革的中国经济而言未尝不是一种幸福。
    目前政府似乎也在逐渐意识到国企改革推进中，给予国有企业更多自由度来激发主观能动性的重要性，在最近召开的国务院国有企业改革领导小组第十八次会议提出要：“全面推进，重点突破，把国有企业改革不断推向深入”。其中特别强调“要营造支持改革、鼓励创新、允许试错、宽容失败的机制和环境”。从国企改革和资本市场结合的角度来看，目前政策制定者在着力推行建立多层次的资本市场为国有企业改革提供了新的路径。通过推动国有企业市场化的兼并收购以及资产证券化等方式来推进混合所有制改革，不仅可以从体制上从对政府的国有资产管理机构负责转变为向股东和市场化的投资者负责，而且公司治理的改善也将极大的提升国有企业的运营效率。
    国企改革思路是否在变化
    华尔街见闻专栏作家、微信公众号“前沿观察”作者谭翊飞认为，种种迹象表明，国企改革思路正在发生重大变化。
    谭翊飞指出，虽然去年9月出台了国企改革的顶层设计，但这个方案强调国企要做大做强，“鼓励国企以多种方式入股非国有企业”，于是乎，国企继续疯狂扩张。而今，国务院正在强力进入国企改革领域，作为其重心工作之一，但其方向显然不是要国企扩张，而是“瘦身健体”。
    从年初考察山西太钢开始，国务院已经开始把国企改革作为重要工作方向，而最近李克强的考察表明，国务院层面的政策方向逐渐清晰。
    去年9月18日，国务院主持召开了一场国企改革座谈会。这是转变的开始，国务院层面开始将国企改革作为工作重心之一。
    今年上半年，国资委宣布十项试点，很多是老调重弹，选几家进行试点，与市场的期望也有很大差距。但是，时间不等人。正如国资委主任张毅所说，2015年是金融危机以来稳增长形势最严峻、情况最复杂、任务最艰巨的一年。财政部公布的数据也显示，国企的经营状况还在继续恶化。1-4月，国有企业营业总收入13.5万亿元，同比下降1.7%；利润总额6522亿元，同比下降8.4%。
    今年年初开始，央企的的利润持续负增长。但是负债率却在去年悄然上了一个大台阶。并且，国有投资四处扩张，民间投资增速持续下滑。问题越来越严重，等不起。
    这一轮国企改革发端于十八大，当时改革的动力并不大，国企仍然很强大，似乎不怎么需要改革。而今，形势在变，改革压力在加大。改革方向出现变化也不奇怪。
    今年1月，李克强去山西考察煤矿，并在太原召开钢铁煤炭行业去产能的会议。这是国务院层面直面僵尸企业问题的开始。可惜政策不敌市场，他去山西的当时，恰恰的全球的大宗商品价格新一轮反弹周期的起点，钢铁价格在3月份出现疯涨。短期来看，去产能没有成功，相反4月份全国粗钢日产量反而再创新高。但是，5月18日的常务会议则研究了国企改革问题，尤其是央企的问题：部署推动中央企业“瘦身健体”提质增效。
    李克强在18号的会议上说，“我们要央企干什么？不是为了和民营企业抢饭碗，而是要在基础行业、特别是关系国民经济命脉的重要行业下功夫，要真正提升企业的核心竞争力啊！”
    这次国务院常务会议也提出：针对目前央企存在的主业不强、冗员多、效率低，尤其是管理和法人层级多、子企业数量庞大等突出问题。
    会议结束后的24号，李克强去武汉，在这次考察结束的时候说，央企没有必要在不涉及国家竞争力的领域去和民企抢市场。这与过去关于国企改革的思路相比，出现了很大变化。
    之前的顶层设计——去年9月份的指导意见，对国企的改革目标说得很清楚，就是要做大做强：鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。这也导致国企企业在各个领域继续迅猛地扩张，甚至包括许多非公共服务的民营的体育、娱乐等行业。国企的扩张带了民营企业空间的进一步受挤压。
    谭翊飞认为，去年的顶层设计文件，对于国企的扩张是鼓励的，而不是抑制。即使对于充分竞争行业，虽然要求国企实行公司制股份制改革，但“国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”，非常宽松。
    而现在，李克强提的国企改革的核心词是“瘦身健体”，也就是不要再四处扩张了。李克强在东风汽车考察，也是强调要做强主业。
    （完）
    （整理、责任编辑：王砚峰）
    2016年第36期（总第1647期）2016年5月27日（星期五）
    地址：北京阜外月坛北小街2号　　　　E-mail：tsg-jjs@cass·org·cn
    中国社会科学院经济研究所　　　　　　　　 kingwyf@163.com
    邮编：100836
    电话：（010）68034160　　　　　　传真：（010）68032473