城镇化能否让中国经济保持增长？

                          经济走势跟踪
                       The  Pursuit  of  Economic  Trends
               中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
               中国社会科学院经济所《国内外经济动态》课题组
               2013年第64期（总第1384期）2013年8月28日（星期三）
                             经济热点分析
    中国经济改革的方向
     [导读：随着党的十八届三中全会即将召开，中国今后5至10年的改革方向，尤其是经济改革方向正在受到热切的关注。综合来看，推进城镇化所需要改革的土地所有权和城市户籍的限制、减少行政审批环节、调整税收、放松对资源价格的管制、金融利率改革等都将是改革的重点。围绕这些重点改革问题，经济学家展开了热烈的讨论。]
     中国会开出什么经济药方？
     《华尔街日报》的一篇报道指出，中国在7月中旬实施的利率市场化改革举措标志着国内经济转型计划向前迈出重要一步。而决策层更希望让市场机制在经济中发挥更大作用，而且经济学家认为政府通过大规模投资拉动经济增长的模式已不再行之有效，在这种背景下，中国可能将经济增长重心转向内需，同时希望力争达成一套国内经济结构调整方案。
     预计领导人将结束在中国延续了数十年的经济发展模式。长期以来，在人为营造的低利率环境下，中国经济增长一直依赖大规模的工业和基建投资，期间大量农民工进城务工，但享受不到城镇户口的相关福利。
     经济学家黄益平认为，可能的改革方案包括：取消对土地所有权和城镇户口的限制，调整税收体系以便为资金紧张的地方政府提供更多资源，同时放松对能源价格的控制。此外，放开金融机构存款利率管制、放松对资本跨境流动的限制等金融改革议题也是工作小组重点考虑的问题。
     不过，许多潜在改革方案将对国有部门不利。国有银行将被迫高息揽储；地方政府可能不得不为日益扩大的城市人口支付额外的社保费用，而且还不清楚新的税收方案是否足以弥补相关的资金缺口。
     北京大学经济学教授姚阳表示，大家对财政改革寄予厚望，但他本人对于改革能否取得实质性进展表示怀疑。他说，中央和地方政府的利益很难平衡。
     在中国政府的改革方案中，最核心的是城镇化目标。城镇化可以带动经济增长，并刺激私营领域的消费。但具体实行也面临阻力，目前中国已有2.6亿农民工在城市务工，如果让他们享受和城镇居民同样的福利，那么从住房到教育的所有资源都将面临更加激烈的竞争，已然超负的地方政府还将承受更大的财政压力。而且户籍制度改革也牵动城镇中产阶级的利益。
     根据迄今为止发布的少量城镇化方案的细节，改革将从中小城市开始。前世界银行中国局局长黄育川表示，总体而言决策者还是倾向于推进中小城市的户籍问题，但这种策略是有缺陷的。他说，在小城市上城镇户口现在已经很容易了，劳动力流动带来的生产率提高更多的是在大中城市。
     《华尔街日报》认为，中国的改革时机已经成熟，该报预测中国考虑推出新政策的领域包括：
     1.金融自由化。推进利率市场化改革以提高家庭储蓄回报，以及放松跨境资本流动管制。
     2.让地方政府来负担大部分社会性支出，同时赋予地方政府新的征税权，以降低地方政府对土地出让和举债的依赖。
     3.给予农民更大的土地经营自主权，尽管农民的土地从形式上仍为国家所有。
     4.取消政府对能源价格的管制。这对于中国治理空气污染的努力至关重要，但汽油和电力价格的上涨将难以被消费者所接受。
     5.减少行政审批环节。李克强总理已承诺在任期内将行政审批事项再削减三分之一以上。
     6.解决收入分配不均问题。据世界银行的数据显示，中国的基尼系数已从1981年的0.29升至2009年的0.42。基尼系数是衡量社会成员收入分配公平程度的指标。基尼系数越小，表明收入分配越平均。
     7.改革户籍制度，让进城农民工享受与城镇居民同等的福利待遇。
     而根据《新华网》的报道，受到广泛关注的上海自贸区规划，将开启新一轮改革开放的大门：
     1.政府放权：专家认为，在自由贸易试验区内，以政府放权为标志的改革将进一步深化。原先受到较多管制的创新类金融服务、商务服务、文化娱乐教育和医药医疗护理业等，将获得很大的发展机会。
     2.扩大开放：根据商务部的表态，扩大服务业开放、加快转变贸易发展方式，也是自由贸易试验区的重要内容。而如果放行国际金融资本进入国内市场，自由贸易试验区将再次加快金融改革的步伐。
     3.复制推广：上海自由贸易试验区面积并不大，但它的辐射作用却将超出很多人的想象。国务院明确要求，上海自由贸易试验区形成“可复制、可推广的经验”。国务院发展研究中心党组成员隆国强说：“为什么叫中国（上海）自由贸易试验区？是因为试验区要着眼于全国发展和新一轮改革开放。”
     IMF：中国不改革  经济增速将降至4%
     另据《华尔街日报》此前的一篇报道，国际货币基金组织（IMF）在中国经济年度评估报告中表示，留给中国改变现有发展模式的时间越来越少了，当前的模式对外依赖出口，对内则依赖基础设施和资本密集型产业的投资。
     IMF建议中国调整经济政策。IMF提出的建议包括：实施金融系统改革，让市场力量而非行政力量发挥更大作用；让国有企业上缴更多红利；更多的通过累进所得税而非社会保障缴费来提高财政收入，提高社会保障缴费对低收入群体的打击要超出对高收入人群的影响，也不利于企业提供有社保福利的工作岗位。
     IMF称，如果不采取这些措施，中国经济可能骤然减速，2018年之后的某个时间可能降至4%左右，且人均国内生产总值（GDP）直到2030年都将维持在美国水平的四分之一上下。如此大幅度的放缓意味着，中国将无法像外界普遍预料的那样在2030年以前超过美国成为头号经济体。
     IMF中国工作组主管Markus  Rodlauer称，中国改革的方向符合IMF的建议，大家现在期待的是具体步骤。
     就短期而言，IMF的这份报告较多数分析师更看好中国经济的增长势头。IMF预计中国经济今明两年将分别增长7.8%和7.7%，而许多中国经济学家预计中国经济今明两年的增速都将低于7.5%。中国官方周一公布，第二季度经济同比增速降至7.5%，第一季度增速为7.7%。
     Rodlauer称，IMF的预测反映出其今年早些时候的观点，时间点就在经济放缓更加明显以及中国央行严厉打击“影子信贷”之前。他称，尽管预测如此，但IMF仍相信中国经济没有严重放缓的风险，也就是那种会迫使中国改变政策路线并推出大规模刺激措施的经济放缓。
     与此同时，IMF认为人民币币值被低估了5%-10%。Rodlauer称，这并不意味着中国应当让人民币迅速升值，而是指出了未来三年左右人民币应当的走向。IMF敦促中国放松金融系统管制，但同时也警告称，在进行某些改革时需要谨慎行事。突然取消资本流动限制可能导致几年内资金净流出额达到国内生产总值（GDP）的15%，大约为1.35万亿美元。
     IMF并未解释为何它认为中国投资者希望将如此大规模的资金转移至海外，但现在他们的投资选择十分有限。银行存款利率往往低于通货膨胀率，因此中国投资者将资金大量投入房地产市场，在国内引发了房地产泡沫。
     IMF称，开放资本项目有助于中国缓解国内房地产市场过热的压力，允许中国人实现多元化投资。但它也警告称，资本项目开放需缓慢进行，前提是要确保金融机构准备好迎接相关变化，只有这样才能不至于像其他国家那样因资金流增加引发银行业危机。
     三中全会将明确全面深化改革的路径
     路透8月28日的报道指出，1978年的十一届三中全会，中国明确了改革开放，发展市场经济，成就了当今中国经济总量跃居至全球第二的大国地位；35年后的今天，面对转轨换道，中国寄望通过深化改革跨越“中等收入陷阱”。
     未来5年至10年，中国全面深化改革的路径如何选择？中国国家发展改革委员会宏观经济研究院副院长马晓河称“中国经济发展根本在于体制改革，（十八届）三中全会应该会出台一些为中长期经济发展设计的改革方案，会有一些内容值得期待。”。
     中国财政部财政科学研究所副所长刘尚希也认为，目前各界对改革都达成共识，但改革方案到底怎么选择分歧很大，尤其中国目前很多的经济社会问题都与行政体制有关，是三位一体，若仅靠以往选择改革突破口的方法肯定不行，这也是大家如此期待三中全会的重要原因。
     而三中全会召开时间的确定也给一些热点问题提供了出台答案的大致时间表，包括原计划上半年出台的城镇化发展规划，屡调不降的中国房地产政策方向，甚至连资本市场的IPO重启也被预计将在三中全会后。
     面对眼下经济下行压力仍大，寄望通过扩大内需和推进新型城镇化成为中国经济增长新引擎的新政府而言，要完成深化改革的顶层设计，该如何选择实现路径？
     刘尚希认为，“现在的形势已经与三十年前不同了，那会儿可以选择一个突破口，现在就不行了，因为很多问题交织在一起，包括经济，社会保障，收入分配，政府职能等等，都联系在一齐，只选择一个突破口别的不动改革就无法推进。”。他以政府机构中的编制为例指出，虽然收入分配中强调同工同酬，但因为存在有编制和没有编制的区分，相应收入和社会保障就有很大区别，反映出政府职能在本身的设置上就造成不公平。因此应该打破政府机构的编制制度。
     “编制应该根据岗位设置，实现同工同酬，让收入分配在起步阶段就合理。”全国人大财经委的一位官员也称，收入分配改革说了很多年，表面看只是收入分配的不合理，深层次与行业垄断，行政体制等不无关系。该位人士也提到，城镇化推进也面临同样的难题，人口管理政策本身就与行政管理体制有关，以前人口不流动，现在到处都是流动的人口，但相应的人口管理制度却没有跟上，包括户藉社会保障也难以同步，很多问题背后都与体制有关。他还指出，“推进改革更要推进政府体制改革，但到底怎么变大家都没底，事实上改革从来都不可能尽善尽美，只能选最重要的先做。”
     早在去年十八大召开前，民众对中国新政府的改革就充满期待。新政府上任后，通过政府职能机构转变的方案，减少国务院正部级机构四个，其中组成部门减少两个，副部级机构增减相抵数量不变。
     在政府职能的转变上，近日国务院批复建立上海自由贸易试验区，探索实行负面清单管理模式，即政府定出一个投资领域的“黑名单”，名单之外“法无禁止即可为”。这样的“简政放权”，改革行政审批制度，将是未来改革的方向。
     今年以来，国务院已决定取消和下放了183项行政审批事项。这也预示着素有“小国务院”之称的发改委，将更回归其规划而不是管理的职能。
     但相较更深层次的改革，要拿出各方认同的方案并不容易。这从新型城镇化方案迟迟未出台，历时十多年的房地产调控却始终压不住房价的上涨，资本市场改革难以推进等诸多问题上略见一斑。今年两会期间，前发改委主任张平提到将在今年上半年出台新型城镇化方案，但时至今日，相关方案不仅没有出炉，一些地方政府借城镇化之名掀起的造新城运动，让原本负债累累的地方财政雪上加霜。“城镇化作为一个话题存在着巨大的泡沫，对城镇化政策能发挥的作用期望不要过高。”中国国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在一个论坛上就表示，新型城镇化本身一定是一个体制变革的过程，而不能单纯理解为投资上项目、圈地盖房子。
     人民日报8月28日发表评论称，城市的建设与发展必须尊重经济规律，因地制宜，“造城”之风，表面红火风光，实际上却是精血亏耗的虚火症，已经到了必须下猛药、出硬招进行治理的时候。中共中央政治局在7月30日召开的分析研究上半年经济形势和下半年经济工作会议上，提到积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化，促进房地产市场平稳健康发展。
     此外，作为改革重头戏的金融改革如何全面放开，资本市场改革，涉及中央地方政府职责和收入划分的财税改革等等，亦有望在三中全会揭晓答案。
     中国财长楼继伟此前谈到财税改革的话题时曾表示，将来“营改增”覆盖全部地区全部行业后，必然会倒逼财政体制改革。目前正在研究如何深  化财税体制改革。一是要积极稳妥推进“营改增”在全国范围全部行业推开；二是要认真研究如何构建地方税体系；三是进一步压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付。
     中国经济三大问题的库兹涅茨曲线
     美国普林斯顿大学经济学教授邹至庄指出，中国经济发展有三个重要问题。第一是贫富不均，第二是环境污染，第三是非法行为。上述问题发展的方向都可以用库兹涅茨曲线来表示。
     邹至庄为英国《金融时报》中文网撰写的文章中说，西蒙?库兹涅茨发现贫富不均的现象，在经济发展初期变得严重，到后期便会减少。用曲线表示，是先增加后减少，像英文字母U字的倒写。经济学中这称为库兹涅茨曲线，后来库兹涅茨曲线被应用到环境的污染，我则将其应用扩展到第三种，也就是非法行为的曲线。
     第一，贫富不均在中国经济体制改革以前并不严重，当时中国人民都很贫穷。体制改革以后，逐步变严重了。根据《纽约时报》于7月19日发表的一篇文章，北京大学的一项新的调查显示，中国最富与最穷的人的收入有很大的差异，在沿海城市和内地省份，居民收入也有很大的差异。
     “调查发现，在2012年，中国前5%最富家庭的收入占全国家庭收入的23%。5%最穷家庭的收入只占全国家庭收入的0.1%。2012年一个家庭的平均年收入是13000人民币，或2100美元。上海家庭的平均年收入超过29000人民币，或4700美元，而甘肃省一个家庭的平均年收不过是11400人民币，不到2000美元。在城市的家庭平均收入约为2600美元，而在农村地区的是1600美元。”在中国贫富不均实在已经成为一个严重的问题。根据库兹涅茨曲线的预兆，中国贫富不均的现象以后会减少。
     其次，经济改革后，中国的环境污染有所增加。
     根据《中国环境年鉴》。1997年至2005年各省的工业气体排放量进行统计研究。用每年各省人均气体排放量和人均实际收入的数据，估计两者的关系。其结果显示环境污染仍在库兹涅茨曲线向上倾斜的部分。虽然这曲线是人均气体排放量和人均实际收入同时在各省的关系而不是两者在不同时间的关系，它显示，到2005年中国还没有达到库兹涅茨曲线向下倾斜的一部分。说明了中国经济发展还没有达到成熟的阶段。
     其三，中国公民的非法行为，也在经济改革开始以后增加了。
     邹至庄还指出，我们会同意，中国公民的非法行为与经济改革开始之前相比是增加了，证明中国的非法行为的库兹涅茨曲线还在向上倾斜的一部分。但如何解释中国公民非法行为的增加我们可能有不同见解。非法行为包括伪造消费品，导致消费者的疾病甚至死亡；我们也观察到中国消费者去香港购买正牌产品。非法行为还包括不遵守版权所有的法律。……。上述的非法行为继续增加，还没有达到库兹涅茨曲线下降的阶段。他建议让人民参与清除贪污，可能使库兹涅茨曲线快点下降。
     总之，三种库兹涅茨曲线仍然在上升的阶段，可以说中国的经济发展还未成熟。令我们乐观的是，根据库兹涅茨曲线这三个问题未来会得到改善，它们的库兹涅茨曲线会开始下降。下降是人为的，国家更加富有以后，政府和人民有能力解决这三个问题。
     城镇化能否让中国经济保持增长？
     北京大学经济学教授佩蒂斯最近指出，最新支持中国经济增长会处在较高水平的理由是中国城镇化。中央政府正计划推动另一轮大规模的城镇化。据称城镇化可以解决中国产能过剩的问题，因为在城镇化的过程中，将会推进大量的与基础设施建设相关的投资计划。
     这是《金融时报》上刊登的中国城镇化政策：政府各部门正制定一系列政策，有望于今年出台。政策旨在在未来十年内规划1亿农村人口进入城市。集中推进城镇化建设有望刺激矿业、房地产开发商、地方政府乃至股市。随着中国经济增长变慢，他们希望城镇化可以给中国经济带来提振。他们把城镇化算作释放一轮新的投资，创造大量消费，并最终使中国超越美国成为全球最大的经济体。
     佩蒂斯认为，就中国实际情况而言，城市化程度已经算较高，现在中央政府决定将更多人从农村移到城市。所创造出的更多需求，怎么不可能满足中国继续保持7%或者8%的经济增速呢？
     霍兰德（Tom  Holland）在《南华早报》上对城镇化的问题作了归纳分析：
     这些天对中国的议题都很快集中在城镇化的经济愿景上。城市化不仅是政府的经济政策，而且据支持者称，这是中国未来发展的引擎，可以保持超高投资水平，甚至推动可持续的消费增长发展模式的转变。支持者认为，目前的中国仅有一半人口生活在城市，如果在未来几十年间增加到75%，达到富裕国家的水平，那么需要将3亿人从农村转移到城市。
     为了配合城镇化，中国将会在未来20年里每年建一座上海这么大规模的城市。这将对经济起到极大的刺激作用。而且，由于城市人口收入高于农村人口，这将会提振消费，加速中国经济再平衡。诸如此类言之凿凿的论据不胜枚举。然而，有新观点认为，城镇化是中国经济放缓的解药，这种言论有几个错误。
     第一个最显而易见的错误是，城镇化不是增长的原因，而是经济增长的结果。
     有了经济增长，城市才会比农村有更多商品，工作机会，这样才出现城镇化。在这种意义上，城镇化不是增长的发动机。城镇化是一个亲经济周期的过程，随着经济周期而增长或衰退。那么一旦经济增长放缓，城镇化进程也会放缓。一个例子就是霍布斯鲍姆的著作，《The  Age  of  Capital》中所提到的，在1873年经济危机过后的三年里，欧洲移民到纽约的人口下降了近70%。
     第二，更重要的是，城镇化与经济相呼应，而不是促进增长。
     考虑一下，假设伊利诺伊州政府决定将芝加哥夷为平地，然后在不远处建一个新的城市，那么美国会变得更富有吗？这要视情况而定。如果新的芝加哥和老的一模一样，新芝加哥的产出和旧的一样，那么伊利诺伊州和美国都会因“再城市化”变穷。所有由新建筑创造出的财富都是短暂的幻觉，因为新建筑需要由税收来支付，因此导致在偿还时期内家庭收入减少，进而导致家庭消费减少，这也会引起工作和生产性支出减少。
     可如果老芝加哥的情况很糟，失业率很高、工作和生活环境差。因为建造工人之前大部分处于失业状态，那么建造一个新芝加哥就会引发生产力激增，并且以很低的实际成本。如果新芝加哥的产出大于建造成本，那么美国就会变得更富。
     这正是关键所在。新建城市的行为并不会创造真实财富，或者真正长期的增长。只有当新建城市的生产力比资本和人力的成本高时，才能令社会变得更加富裕。
     对城镇化来说也是如此。当3亿中国人从农村变为城市人时，自然需要就见很多新的建筑、公路、学校等等，但是这些并不会让中国变得更富裕。这些建设需要支付成本，而且进行建设的工人此前基本都是有工作的。如果假定这些劳动力之前都没有工作，那么城镇化劳动力的人力成本就是零，但仍将会有巨大的资源成本。
     为支付这些资源消耗，需要从其他经济部门进行转移。所以实际这些建筑所创造的经济增长正好等于从经济体中抽出的。比如说，城镇化花了1万亿人民币，这些钱都是直接或间接地由纳税人支付。这当然将会减少家庭的可支配收入。由于可支配收入减少，消费就相应下降。只有当这些新城镇创造出来的生产力大于原有的，中国才能更加富裕。
     可这能说城镇化不会给中国带来经济和财富增长吗？当然不是。如果城市生产力水平远大于农村，那么就会让中国变得更富有。
     因此，这又是关键点。如果中国继续保持高速增长，那么无疑肯定需要更多人抛弃在农村的低生产力水平工作，进入城市从事高生产力水平的工作，这样城镇化就能提高中国的财富水平，但城镇化本身不会让中国更富有。除非中国城市对于劳动力有迫切需求。
     可是凯恩斯是怎么说的？难道不就是创造就业机会能让经济体发展吗？就算这个工作是挖个洞然后填起来。建一栋楼难道不比挖洞好得多？
     不是，凯恩斯从没那么说过。凯恩斯主义的提振经济只在失业率很高的情况适用，这种高失业率是由于“失业-消费减少”这种自我强化的趋势造成的。消费本身并不创造财富，凯恩斯也没说过可以。消费在某些情况下可以创造一个过程，在一定条件下可以加速经济发展，而在其他情况下仅只是创造一个不必要的花费。如果中国失业率很高，引起了需求下降、工厂工人被解雇等一系列的影响，那么这个3亿人的城镇化计划对中国经济就会产生积极的影响，但这种积极的影响是说它阻止中国经济进一步下滑。
     再次强调，“凯恩斯主义”式的城镇化支出，并不是保持GDP增长7%以上的可持续的方式。这只是在应对中国经济增速大幅下滑、失业率高企时候的权宜之计。
     这也就是为什么说中国正在“被城市化”。而且城镇化将保证中国经济继续高速增长的观点是无稽之谈。城镇化是有成本的，而且如果中国通过借贷来支付成本，那么债务将大幅增长。只有当中国在其他方面——那些和城镇化无关的项目上，生产力增长；中国才只能真正变得更加富有。      （完）
    （编译、整理、责任编辑：王砚峰）
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