关于“国进民退”的讨论

                           经济走势跟踪
                        The  Pursuit  of  Economic  Trends
              2009年第83期（总第1005期）2009年11月11日（星期三）
              中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
                                经济热点分析
    关于“国进民退”的讨论
      “国进民退”是时下流行的经济热点话题。大批国企尤其是央企，在多个竞争性行业的整合与突进，正在引发社会的广泛关注和议论。理论界也为此展开了不同思路、不同观点的交锋与论辩。为使读者对此话题有更加深入的了解，我们收集整理了相关资料信息，分两期供读者浏览参阅。
    当前风起云涌的国进民退浪潮
      2009年10月19日《观察与思考》的报道概述了近年来国进民退现象发展的实际状况：新一轮“国进民退”现象在资源、钢铁、航空、煤炭等国有经济占有绝对比重的垄断领域迅速推进，甚至在竞争领域，国企也不放过“窝边草”。
      在钢铁行业，国有企业兼并民营企业的事件一起又一起。在山钢与日钢达成协议之前，央企宝钢集团与宁波建龙钢铁签署重组协议，宝钢收购宁钢56.15%股权，从而成为第一大股东。和钢铁行业相比，具有高度垄断性的航空业被看作是首个对民营企业开放的行业。2005年，国务院出台了“非公经济36条”后，奥凯航空、春秋航空、东星航空、鹰联航空等民营航空相继出现。但是这些民营航空公司现在面临的局面是，奥凯航空停航正待重组，东星航空破产清算，鹰联航空被四川航空重组，国有航空股份将大规模渗透其中；煤炭行业的国进民退更是趁着整治矿难的机会大举推进。在山西，国有煤炭大企业正在紧锣密鼓地“收编”那些屡发矿难的私有小煤矿。在竞争领域，国企也凭借财大气粗与民企抢地盘，最典型的是地产行业的竞争。2007年那一轮圈地运动，活跃在土地市场上的富力、合生创展等公司全是民营背景的地产大鳄，但进入2008年之后，国有资本大举进入地产业，其中的大手笔竟是中央级大企业。
      从4月底开始，大江南北的称王事件此起彼伏，大连、杭州、上海、佛山、厦门、南京、重庆、深圳和广州相继出现了新“地王”，其中大多数是大型国有企业或具有庞大国有股份背景的地产企业。与坐拥重金、想举就举的国企老总相比，民营老板们汗颜扼腕，叹为观止，眼看着一幅幅黄金地段收入国企的囊中。
    “国进民退”概念的诠释及演变
        对于“国进民退”一词的概念，普遍的观点认为，国进民退，一般用于表示某领域国有资产进入而民营资本被迫撤出。
      2009 年4月20日《中国企业家》杂志第8期发表的文章“‘国进民退’之忧”一文指出，对于“国进民退”概念的理解，有狭义和广义之分。狭义上讲，表现为国有经济在某一或某些产业领域市场份额的扩大，以及民营企业在该领域市场份额的缩小，甚至于退出。广义上讲，除了上述内容外，还表现为政府对经济干预或者说宏观调控力度的加强。有识者指出，无论是前者还是后者，都带有很强的“逆市场化”取向，与建立和完善社会主义市场经济的目标产生偏离。
      该文还指出，为了能够定量描述近年来逐渐凸显的“国进民退”现象，《中国企业家》根据《中国统计年鉴》的数据，对2002年和2007年国有及国有控股企业工业产值在全国工业总产值中占的比重进行了计算。2002年，国有工业产值的比重为40%；2007年国有工业产值的比重为29.5%，下降了近10%，说明经济发展总体上仍是“国退民进”的态势。只有“石油和天然气开采业”、“烟草制品业”和“有色金属冶炼及压延加工业”三个行业出现国有经济比重上升的情况。
      而在《中国企业家》调查中提出的“哪些行业出现了国进民退”的问题，中选率在10%以上的行业从高到低依次是石油石化、航空、钢铁、煤炭、金融。
      北京大学国家发展研究院院长周其仁表示，要慎下“国进民退”的结论，是否存在传统意义上的“国进民退”现象，要对具体的案例进行具体的研究剖析，到底这是双方自愿的市场化行为，还是由于政府的强迫。他认为，市场竞争之下，任何市场主体都有进或退的可能性；不管是“国进”还是“国退”，对于民营企业来说，寻求产品与商业模式的独特性与创新性，是任何年代、任何形势下不二的成功法则。
      关于“国进民退”在中国发展的历史演变进程，2009年9月9日《FT中文网》发表黄小伟的专稿作了系统介绍。
      “国进民退”还是“国退民进”这对矛盾一直贯穿于新中国发展的60年历史中。1949年以后通过社会主义改造的方式，政府全面实施了国进民退，建立了计划经济的模式。而在后来的改革开放的30年中，两者开始交替出现，每次都伴随着不安和争论。
      在中国改革开发的30年中，非国有经济逐渐“蚕食”国有经济的地盘，国有企业不再一股独大，最后形成国有、民营、外资三分天下的局面。但在这30年中，“国退民进”和“国进民退”一直是交织其中，“政府和市场不断争夺制高点的过程。”美国人丹尼尔·耶金这句话足已概括中国改革开放史的实质。中国30年改革开放的过程，正是一部“国退民进”和“国进民退”相互较量的历史。
      自1979年以来，中国体制转轨先是中央“放权让利”，再是多种经济成分迅速发展。而非公经济的地位是在不断得到承认又被否定的螺旋式过程中得到确认。我们可以简单的梳理一下：1978年至1989年中，“民进”禁区被逐渐打破、个体经济获得迅速发展、私营经济得到认可。1989年至1991年，是清理整顿的阶段。在这一阶段，“民进”出现收缩，有些地方甚至出现了“民退”现象。在这三年时期，个体私营经济的发展出现了停滞，甚至出现了明显下降的趋势。有的私营企业主担心成为第二次被改造的对象，干脆把企业交给集体，交给国家。有的则积极找靠山，想方设法戴上集体的“红帽子”，以作掩护。“红帽子”企业成为那一特定时期的独特产物。
    1992年至2004年，这是一个 “民进”重新抬头并且大发展的年代，但也存在较大波动。在这个过程中，民营经济无论在政策上还是发展中都有巨大的变化。在某种意义上，民营企业甚至成为不景气的国有企业的“拯救者”。虽然其中有“国有资产流失”的争论，但从总体上说，民企通过各种方式并购了处于破产边缘的国有企业，得以发展壮大，并由此开始了“民企重型化”的历程。这段时间，是中国民营经济的“黄金期”。
      2004年之后，形势又急转而下。以“铁本事件”为标志的宏观调控，让民营经济遭遇重大打击，“国退民进”的趋势逆转，“国进民退”开始冒头。民营经济的代表德隆系、鸿仪系、涌金系、明天系、格林科尔系、青鸟系、斯威特系、顺驰、托普都爆出资金链断裂消息。其中，铁本的戴国芳、德隆系唐万新、鸿仪系鄢彩宏、格林科尔系顾雏军都身陷囹圄。此时国有企业反身成为民营企业的 “拯救者”：潍柴投资接手湘火炬，中国非金属接手天山股份，重庆渝富接手ST重实，海信空调接手科龙电器，四川长虹接手美菱电器等等。
    国进民退产生的背景和原因
      据2009年9月14日《第一财经日报》报道，近日，在国务院国资委官员主讲的国企建设论坛上，业界人士直言，国资监管立法欠妥是“国进民退”的重要诱因。
      一位全程参与新国资法立法论证会议的某国企高管称，由于新国资法是综合各个阶层意见的产物，立法监管规定不完整，在有关重大事项决定权中，一半由国资委决定一半由董事会决定，未来如何走向，监管者心中也没底。国资委有股东会层面的监督而缺少公共行政职能层面的监督。
      参与新国资法立法建言献策的华东政法大学副校长顾功耘称，国资监督不仅仅是对国资保值增值的监督，国资不是什么赚钱就做什么，而是应该向重点领域和关键领域集中，国资要有退有进。但是现在由于利益受困，很多国企把发展好的民企吃掉了。一家大型商业企业负责人上任之初就放言要消灭竞争对手，因为他把民企竞争导致公司盈利下降上升到了国资流失高度。
      另据2009年10月27日《第一财经网》刊载的消息，天则经济所理事长张曙光认为，国进民退是国有企业特别是中央国企的共同行动；几乎涉及到所有重要行业；不是单纯的企业行为和市场活动，而是有政府的大力支持、主导组织和公开介入，是政府意志和政策导向的结果，是一场新的国有化运动。报告认为，这场国进民退的国有化运动，既有国际和历史的大背景，也有国内政治和经济体制的内在原因。
      一是我们一直把做大做强国有企业作为保障国家经济安全的基本方针，努力加以贯彻实施，因而不惜通过大量注资和利益输送来支持国有企业，例如，资源要素租金主要留在企业，国有航空公司亏损几十亿，国家给予救助和补贴，而民营航空则受到排挤和遭到歧视，亏损几个亿只能关门。
      二是一些行业产能过剩，产业政策向大型国企倾斜，国企特别是央企往往是龙头企业，受到政策扶持，反过来，又过多地限制中小企业和民营企业，使之面临着被重组和关闭的命运。
      三是国有银行垄断的金融体制和四万亿元的经济刺激计划，为国有企业特别是央企提供了大举扩张的资金支持。
      四是金融危机冲击和产能过剩的结果使一些制造业利润下降，国有企业便向房地产和金融领域扩张。
      五是地方政府的GDP偏好和政府竞争，促进了中央国企和地方国企的联合，强化了国企利益集团，进一步压缩了民营经济的生存空间。
    面对国进民退，赞成者与反对者如是说
      2009年10月26日《鲁中晨报》记述了对本轮国进民退浪潮孰是孰非的讨论中赞成与反对派的各自主要观点：
    赞成派的观点
      在经济学中，先进生产力是改革的重要标准之一。按照这一逻辑，我们看一下煤炭行业现有的生产力布局，由于长期以来国家优先发展重化工业的政策导向，目前在煤炭、电力、石油等领域，代表行业的最高生产力水准还在国有企业中，从事实而言，大量小煤矿的存在，的确有使这个行业效率变低的一面。
      山西省政府的重组出发点也正是如此：并非排斥民资，而是强进弱退，优进劣退。如果这次兼并重组能够将山西的煤炭企业做大做强，减少矿难，将为全国其他地区的资源型城市的产业重组和转型提供示范，那么从本质而言山西的这次改革探索就是成功的。我们可以预见的是，通过此次改革，山西煤炭行业能够更加合理开发煤炭资源、保护生态环境、减少煤矿事故。
      目前在多个行业中，关于国进民退的争论很多。谁进谁退并不能一概而论，还是那句话，生产力标准、经济发展最大化，涉及到哪个行业，谁进谁退，要看整个的生产力布局，这是最重要的标准，也是衡量行业改革的标尺。
      从长远来看，资源领域内的国进民退在一定时间是顺乎经济发展规律的，是大势所趋。
      以煤炭为例，它属于国家资源，怎样更好地开发，更优使用，不仅关系到社会生产，也关系到国家利益、全民利益。在此背景下，“国进”之后，行业可以更好地规模化、集约化。这样的话，至少可以规避经济调控的风险。
      不只是煤炭，在航空、电力、水务、军工等多个区域，国有成分都应占据了垄断或者半垄断的主导地位。经济学中说，垄断有些属于自然垄断，新的进入者并不有利于增加社会福利，有些则是国家保护经济安全的需要。国外在一些重点领域不仅不增加进入者还在强力减少进入者，比如波音兼并麦道就强烈体现了美国五角大楼的意志。
      在一些资源领域和特殊领域，国家一些垄断领域允许新的进入者，不一定是好事，这一点，兰州外国人涨水价就是最好的例证。因此，特殊类、资源类领域的“国进”不仅能缩小贫富差距、修补改革共识，而且在当前经济危机的背景下，也能够起到保持社会稳定的作用。当然，在“国进”的征程中，还需要新的制度、新的模式等。
    反对派的观点
      虽然，在金融危机中，部分行业的“国进民退”一定程度上刺激了经济的发展。但是，“国进民退”还是弊大于利。首先，在这一轮国进民退浪潮中，地方政府扮演了十分重要的推动作用，这其中的弊端就是让外界开始注意到市场化萎缩的信号。更为重要的是，“国进民退”的大力推动，更不利于国内经济的复苏。
      目前，国内仍有一批行业在低谷徘徊，面临的结构调整任务也很艰巨，而此时“国进民退”的大举进入，并不会加速上述困难的解决，反而会起到搅局的效果。可以说，“国进民退”的浪潮，已经寒了众多民营企业的心。在金融危机后，多数民营企业选择了观望态度，将手中的资金积攒起来，而不会轻易进行大的投资。然而此时，一股金融危机前并未出现的“国进民退”潮却开始盛行，这或许更让民营企业收紧自己的钱包。所以，从更深层次而言，这股“国进民退”潮不值得赞扬。
    案例1：山西煤矿整合——“国进民退”还是“强进弱退、优进劣退”？
      2009年10月26日《嘹望新闻周刊》通过调研采访披露的山西省委及主管领导关于省内煤矿资源整合的主要论点，其核心就是：先进生产力“决定论”
      山西省发改委主任李宝卿指出，由于山西上上下下认识一致，省委省政府态度坚决，从今年4月开始的这次调整进展十分迅速，预计到年底将全面完成。这一轮资源整合和企业兼并重组，根本目的是提高山西煤炭工业的可持续发展能力。事实上，也是被逼无奈之下的决断。
      山西煤监局对近两年国有大矿与地方小矿的产量和百万吨死亡率进行比较，地方国有煤矿百万吨死亡率是国有重点煤矿的3.8倍，而乡镇小煤矿百万吨死亡率则高达国有重点煤矿的11.3倍，小煤矿产1吨煤要付出十倍于大矿的生命代价。大量中小煤矿资源回采率只有20%左右，这意味着每采1吨煤要破坏和浪费4吨资源，按中小煤矿年产3.5亿吨煤计算，每年要破坏和浪费约14亿吨的宝贵煤炭资源。大量小煤矿和非法黑口子的存在，使管理部门很难准确掌握全省煤炭的实际产量，导致税费流失严重。
    山西省煤炭工业厅厅长王守祯向介绍说，山西干部形象地概括了小煤矿的‘四大害’，破坏生态、浪费资源、草菅人命、腐蚀干部。煤炭工业是典型的高危行业和资源、资本密集型产业，必须走大企业主导、规模化生产、集约化发展的路子。目前美国年产煤10亿吨左右，排名前4的公司产量占70%；印度年产4.5亿吨煤，1家公司就要“包干”九成。
      资深煤炭专家、原煤炭部副总工程师郝凤印认为，我国过去近30年“有水快流”的办矿体制，是服从上个世纪后20年经济翻两番战略作出的“不得已”的选择，是一种带有过渡性、权宜性质的体制安排，并不代表世界煤炭业的发展潮流。在煤炭领域，国有经济和民营经济各有千秋，但从实际情况看，由于长期以来国家优先发展重化工业的政策导向，也由于这些行业所具备的资本和技术密集化、一次性投入巨大等特征，目前在煤炭、电力、石油等领域，代表行业的最高生产力水准还在国有企业方阵中。而且，山西省国资委主任张崇慧认为，目前的国有企业今非昔比，是经过了20多年改革，形成股权多元化、具有公司治理结构的现代企业。
      山西省政府明确提出，可以作为兼并重组主体的，既有中央和省属大型煤炭企业，也有地方国有骨干煤炭企业，也包括民营煤炭生产企业。王守祯说，在兼并重组主体的准入上，我们坚持国有、民营一视同仁。如果非要用进退形容，那就是‘强进弱退、优进劣退’。先进生产力是改革的唯一标准。
      2009年9月28日《凤凰网》发表席梁村的文章，对山西省作法的合理性提出质疑，认为煤炭国有化看上去很美，实际上对民营企业极不公平。政府的逻辑很简单，煤老板是万恶之源，他们攫取了巨额财富，却没有造福当地，他们是矿难和生态恶化的罪魁祸首，却在北京上海一掷千金。山西的治理思路也很简单，全盘国有化，国有矿山的安全事故总归比煤老板的要少。而这个政策面临着两个意想不到的挑战。
      第一，山西省不能一下子全部私有化。除了真正民营企业之外，还有大量处在灰色地带的煤老板存在，后者的一声声巨响，矿难和爆炸，将直接将好的民企拖下水。矿难之后，政府几乎都在选择一律停产检查的政策。
      第二，即使全部私有化，但民企的外部环境不变的话，还是难以逃脱被吃掉的命运。以前的煤老板有很多越界行为，一些政府部门吃拿卡要，权利寻租，煤老板敢怒不敢言，往往就上下勾结，形成蔚为壮观的红顶煤商现象。
      文章指出，山西此次国有化政策，首先对于这些按商业规则办事的民营投资者是不公平的，也彻底失去了一次利用民间投资改善安全生产的大好机会。其次，对于那些不法的煤老板，这样的做法也欠公平，煤老板被国有化挨了一板子，那么当地政府里成为煤老板保护伞的官员呢？他们和煤老板勾结的另一面，为什么没有受到处理？国有化并不能带来安全生产效率的提升，以2002年4月国家煤矿安全监察局通报的7起特大煤矿安全生产事故为例，7起中至少有4起是老牌国企，分别是安徽省淮北矿业、黑龙江鸡西矿务局、四川攀枝花矿务局和河北省开滦集团。
      文章称，除了安全问题，另一个国有化的理由恐怕就是，煤炭都是国家的。煤老板无偿获得这样的资源，获得暴利去挥霍，与其这样不如给国企，给国家。这样的判断也有问题。
      首先，政府可以通过征税和资源有偿转让来解决无偿占用的问题。其次，煤老板之前的无偿占用只是表面的，打通各种政府关节和应付各种检查都需要花钱，更重要的是，赚的钱的相当比例要分送给保护伞，有的老板甚至赚到的钱自己拿不到一半，其他都作为行贿成本分送给地方政府中的官员了。再次，即使山西煤炭全部国有化了，煤炭财富也未必能够落到国家口袋里。最典型的例子就是石油行业，在经历巨大的冲突，赶走陕北的民营油老板后，中国的石油领域成为国企大一统。但是看看现在超过美国市场的油价，以及财政对石油企业的巨额补贴，就可以推断，这些垄断利润可能大部分都被国企内部消耗了，或被像陈同海之类的不法国企高管非法占用了。
      文章最后说，山西煤炭国有化之前，煤炭暴利被煤老板和一些地方政府官员占有了。需要警惕的是，现在的国有化改革，可能只是在利益分配上改变了，国企高管及其背后的利益关联方，可能取代煤老板和基层政府官员，成为新的寻租者。
    案例2：中粮收购蒙牛——对国进民退不能片面理解
      马光远在2009年7月8日《每日经济新闻》发表的文章对中粮集团收购蒙牛的作法给予积极的评价指出，中粮联合厚朴，斥资61亿收购蒙牛乳业20%的股份，在缔造了中国食品行业最大交易案的同时，亦成为蒙牛的第一大股东。对于中粮收购蒙牛，我看到一个“中粮国进，蒙牛民退”的论调，诚然，国进民退的确在颠覆着改革30年在国企改革上的很多共识，对改革全局的负面影响不可低估，然而，对于中粮收购蒙牛这样的“国进民退”，我却举双手赞成。
      首先，中粮是中国食品行业的龙头老大，多年来一直通过并购的方式整合和打造中国食品行业有着完整“食物链”的有国际竞争力的集团。和国企在一般竞争领域的低效率比较，中粮在市场上的竞争力是有目共睹的。
      其次，中粮进军乳业，对于信誉低迷的中国乳业而言，是一个再造诚信的重大契机，中国乳业经过多年粗放式的高增长，需要进行产业的整合，中粮过去一系列的并购举措表明，其具有强大的整合力。能够引发中国乳业的二次革命。
      第三、中粮收购蒙牛，本质上并非“国进”，“民退”，而是“国进”，“外退”，是打造民族品牌，收复失地的一个重大战役。中国乳业早期的丰厚利润，事实上绝大多数被外资所分享，这次中粮入住，既可以保住中国乳业品牌的纯正，亦可以将自己在食品领域的经验注入蒙牛，让蒙牛跃升。
      第四、中粮收购蒙牛，也给那些热衷海外收购者开启了一个新思路。做并购何必去风险很大，危机四伏的海外，中国很多产业的集中度很低，而又有很多经营不错的企业，海外资本都到中国淘金，而中国企业却到海外去捡破烂。其实，国内遍地是黄金。并购的基本路径应该是，先整合国内产业，再去海外并购，而不是好高骛远或者眼高手低。
      第五，对于国进民退不能片面理解，历史的大趋势肯定是国退民进，但国退应该是一个自然的过程，对于中粮这样本身极具竞争力的国有大企业，没有必要硬让他退，而是应该鼓励他在市场上竞争，在做大做强中退，而不是为退而退。民进，应该在竞争中进，通过竞争占领地盘，应该辨证的来看。国之所以进，除了政策因素之外，很多国企的竞争力还是很强的，而民之所以退，和民企本身的竞争力不强也有很大的关系。
      也有观点与马光远不尽相同。2009年7月13 日《投资者报》文章的观点认为：以中粮此次收购为例，蒙牛是从国企伊利集团分离而成的，其超常发展速度，被视为非公经济的活力象征，它也成为中国乳业竞争与扩张的一个重要推动力。如今，蒙牛被央企收编，对公司整合资源、抢占市场或许有利，但中国乳业重被国资寡头掌控，则不一定是好事。      （待续）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
    2009年第83期（总第1005期）  2009年11月11日（星期三）
    地址：北京阜外月坛北小街2号      E-mail：tsg-jjs@cass·org·cn
    中国社会科学院经济研究所          kingwyf@263·net
    邮编：100836
    电话：（010）68034160      传真：（010）68032473
     下载或查看文档附件