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会员注册内容提要：在以往的研究中，行政分权通常作为模型环境的一部分而被看作是外生给定的。本文则认为行政分权改革是政府组织内部行政权力最优配置的结果。通过在Aghion & Tirole（1997）的分权模型里引入中央的事后监督职能及地方政府的剩余道德风险行为，我们得出了行政分权改革在多个维度上的决定因素：项目的相对重要性、中央与地方的利益相关性、剩余道德风险水平和危害程度以及地方政府的讨价还价能力。在此基础上我们对2004、2013和2014年版本的《政府核准的投资项目目录》进行了深入的分析，发现该理论对我国行政分权改革实践有着一定的解释力。这也为我国行政分权改革实践提供了理论依据。
关键词：行政分权 微观激励 合约理论
一、引言
行政体制改革是本届政府工作的重心之一，而行政审批制度改革又是行政体制改革的重点内容。2013年两会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》及之后国务院发布的任务分工中就明文规定了要下放一批投资审批事项、生产经营活动和产品物品的许可事项；下放一批国家扶持的地方项目以及适合地方管理的转向转移支付项目。从2013年5月至2014年10月23日，国务院共分六次取消和下放了一些行政审批项目。2013年底发布的《政府核准的投资项目目录（2013年本）》在其2004年版本①的基础上取消了19类项目的核准，下放了20类和10类项目分别到地方政府和国务院行业管理部门。一年后，2014年10月31日国务院又发布了该目录的最新版本（2014年本）。该版本进一步下放了23类项目的核准权给地方，再加上新取消核准的15类项目，这两年来需报中央层面核准的项目合计减少了约76%。②与此同时，全国各个省级政府都仿效制定了本级的核准目录，进行了大规模的向市县一级的分权，③甚至市级政府也在仿效这一做法。④
总体而言，行政审批权力可以取消，也可以下放。取消审批权意味着将所对应的经济决策权下放给个人、企业和组织等市场主体；而下放审批权通常是在不同的行政层级间进行的。前者可以称作是向市场的放权，后者则可称为行政分权。这种区分在早期的中国改革研究中就存在（Shurmann, 1966; Bornstein, 1977）。本文所关注的是后者。可以看出，行政分权是本次改革最为突出的特点，这与上一届政府的改革重点不同。从2002年至2012年，国务院先后分六批取消、调整和下放了一些行政审批项目。然而在这10年间，审批项目以取消和清理为主，下放的项目只占少数。
其实，行政分权成为当前的改革重点有着必然性。这是由高度集中的计划经济体制的历史与向市场经济转型的现实任务共同决定的：不同的经济体制对政府的职能要求有所不同。然而这一重大问题迄今为止并没有成为国内经济学理论的研究对象。现有的研究则大多限于对制度和法规的具体细节的讨论。这类讨论多见于政治学（如王衡，2013）、法学（朱丘祥，2009；崔卓兰、刘福元，2009）、行政管理学（汪波、金太军，2003；王连伟，2014）和社会学（周雪光、练宏，2011，2012；曹正汉、罗必良，2013）等领域。
经济学领域的相关讨论也很少以行政分权作为直接研究对象，而是将其作为其他问题的一个解释变量。沈立人和戴园晨（1990）认为是行政性分权将地方政府和企业利益联系在一起，并最终导致了“诸侯经济”的形成。中国特色的联邦主义理论（Montinola et al,1995）就认为地方政府参与经济的强激励的来源之一是中央向地方的行政分权。周黎安（2007）论证了地方官员晋升锦标赛模式提供了比行政分权更为根本的激励，但行政分权仍然是一个重要的理论前提。其他对中国经济增长的激励结构的研究也大抵如此（如傅勇、张晏，2007）。另外，熊柴和黄薇（2010）讨论了政治集权条件下行政分权对要素回报的影响。由此可见，对我国行政分权改革的内在激励研究仍然存在着空白。国外的研究也存在着类似的情况，读者可以参考Moe（2013）对这方面的研究的一个综述。
然而在过去几十年，博弈论和激励理论的发展已经为我们填补这一空白提供了大量的分析工具(Moe，2013）。我们发现，在考虑行政分权问题时，Aghion & Tirole（1997，下文简称A-T模型）对组织内权力分配的分析尤为值得借鉴。A-T模型考虑了委托人和代理人之间实际和正式决策权的分配问题。正式的决策权（Formal Authority）表示法律上或制度上规定的一个事项的决策权；而实际的决策权（Real Authority）表示事实上一个事项的决策权。很显然这两类决策权并不重合。比如说在计划经济时代初期，几乎所有的正式决策权都掌握在中央政府的手中，然而在很多具体事务上中央还是依赖地方政府做出决策的，特别是那些不太重要的地方性的事务。我们说地方政府在这些事务上拥有实际决策权。因此，决策权的下放包括两类：一类是下放实际的决策权，此时中央依然拥有正式的决策权；一类是下放正式的决策权，地方政府也可以在特殊的情况下再将实际的决策权交回中央。
本文的目的是在A-T模型的基础上讨论中央的最优行政分权问题，从而打开行政分权改革背后利益主体间微观激励的“黑盒子”（black box）。我们将正式决策权的下放定义为行政分权。由于实际决策权的下放并没有正式的制度和法规可循，我们统称之为非正式分权。由于非正式分权是在行政分权的框架下发生的，因此中央和地方的行政权力配置实际上包括两个部分：行政分权规定了谁拥有决定非正式分权的权力，而非正式分权规定了谁对具体项目做出决策。另外一点值得注意的是，政府管理的行政事务种类繁多。为了分析的简便，本文的分析对象只限于与投资项目相关的行政分权。
通过将剩余道德风险（residual moral hazard）引入模型，同时加入对地方政府进行监督这一选择变量，我们可以在如下维度上解释中央的行政分权行为：项目的相对重要性、中央与地方的利益相关性、剩余道德风险水平和危害程度，以及地方政府的讨价还价能力。这一结果可以看作是弥补上文所提到的研究空白的一个尝试。
“剩余道德风险”并不是一个现成的概念，但作者也并非刻意生造。A-T模型中本来就包含有道德风险的行为。在本文的分析中，它对应于中央无法观测地方政府获取项目信息的努力水平。然而地方政府的道德风险行为不止如此。例如，在获取项目的决策权之后，地方政府还可以扩大债务规模、违规使用土地和资金，以及在项目招标时进行暗箱操作等。经典的合约理论问题要求将所有的道德风险行为都写入合约，通过多个激励相容约束来控制这些道德风险问题。与经典的做法不同，我们将它们统统归入到“剩余道德风险”中。中央用一部分努力来获取项目信息用以克服行政分权关系中的道德风险，剩余的努力则用来对这些剩余道德风险行为进行监督。这样做不仅更为贴近现实，也使得模型在分析上更为简便，同时结果上也具有良好的性质。
全文请阅读《经济学动态》2014年第12期，或点击附件下载。