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会员注册作者：康蕊（中国社会科学院经济研究所）
朱恒鹏（中国社会科学院经济研究所）
来源：《财政研究》2019年第5期，第47-57页
[摘要]文章聚焦于政府和社会资本合作（PPP）模式，运用系统GMM估计考察了养老服务中政府投入和社会资本投入对经济发展的影响。研究发现：第一，养老服务业中的政府投入和社会资本投入均对经济发展具有积极的促进作用，政府投入的经济发展贡献更显著，社会资本投入对经济发展影响的显著性较弱。第二，无论是政府投入还是社会资本投入，对中部、西部地区的经济发展促进作用更显著，但东部、东北地区的养老服务投入却并未对经济发展产生显著影响。未来应在养老服务业中建立长效的与经济发展相关的投入机制，调整政府和社会资本投入的方式和区域分布结构，以实现养老服务作为大健康产业对经济发展的助推作用。
[关键词]养老服务 PPP模式 经济发展 系统GMM
[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1003-2878(2019)05-0047-11
一、引言及文献综述
面对激增的老年人口与家庭养老功能的弱化，我国政府引入社会资本的参与，以期扩大养老服务的供给量，并提升服务效率。PPP模式下的养老服务投入究竟能否促进经济发展，是本文的研究主题。养老服务作为社会福利中的重要组成部分，承担着化解公共风险和增进社会福祉的功能，但作为大健康产业对于经济发展的影响却容易被忽视。不过，通过理论研究不难发现：根据公共物品理论，养老服务作为准公共物品通过提升效率以增加产出，内生增长模型也证明了政府支出和私人投入能够影响经济增长。“养老服务领域的投入能否促进经济发展”，“PPP模式是否应进行推广”等问题的分析，对养老服务的未来发展方向具有重要的理论价值和现实意义。然而，这一产业的发展应实现怎样的社会目标尚不明朗，各参与主体的投入仍存在一些问题有待解决。
根据公共物品理论，纯公共物品具有消费的非竞争性、收益的非排他性和效用的不可分割性3个特征，应由政府提供。介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品应由政府和市场共同提供。公共物品既能够通过促进分工以降低成本、增加产出，也可以提升效率以增加产出。亚当?斯密（1981）在《国富论》中，对政府职能的阐述包括“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。这些萌芽思想体现了公共事业对于积累国民财富的重要作用，为当代经济发展与政府行为相关理论的形成奠定了基础。20世纪60年代以后，新古典主义开始盛行，关于经济发展的最初研究贡献来自于Arrow和Kruz（1970），他们通过分析认为，政府支出能够影响稳定状态转移过程中的经济增长率。巴罗于20世纪90年代初提出以政府支出为中心的内生增长模型，认为私人投入通常并不是公共投入的近似替代，相反，而是假定私人资本投资边际收益不变的情形下，私人投入与公共投入互补。
从先行文献来看，关于养老服务与经济发展之间关系的研究并不多，但一些学者展开了公共物品或服务与经济发展关系的研究。一般来看，公共物品供给通过直接和间接两种方式对经济发展产生影响。直接影响包括公共产品的外部性（Arrow，Kurz，1970；Barro，Sala-I-Martin，1992；娄洪，2004）和在生产中发挥的作用（Duggal，2004；Demetriades，Mamuneas，2000；杨小凯，2003；陆军，2010），间接影响指通过改善社会总体福利环境而对经济发展产生影响（Saghir，2005；李平，2011）。在具体研究中，Dar和Amirkhalkhali（2002）发现政府支出的扩大挤占了私人投资而对经济增长产生负效应。罗伯特·巴罗（2003）发现：政府消费支出和经济增长呈负相关关系，不过这一关系并不显著。庄子银和邹薇（2003）的分析发现减少公共支出过程中的调整成本，能够提高公共支出的效率，进而推动经济增长。严成樑（2014）构建了一个具有两种基础设施的内生增长模型，发现由民间完全提供，或由民间和政府共同提供基础设施所带来的经济增长率高于由政府完全提供的情形。并且，还有学者考察了经济发展对财政支出的影响，例如，余锦亮等（2018）通过实证分析发现，全要素生产率能够影响人口增长与地方政府财政支出规模之间的关系。
另外，学界对在养老服务业中应用PPP模式，是否应开展公私合作亦评价不一。一方面，一些学者持积极的态度，例如，张车伟等（2018）指出，大健康产业具有较强的正外部性，目标应注重协调产业性和公益性的关系，完全依靠市场无法实现资源的最优配置，需要政府发挥积极作用。Akintoye和Taylor（1998）从政府的角度论述了PPP模式的优势，不仅能够广泛地借鉴社会组织的技术、资本，还能够将部分风险转移到私营部门。郝涛等（2017）指出，考虑民间资本过剩的现状，PPP模式是适应经济新常态背景的合作路径。在此基础上，一些学者提出了在养老服务业中应用PPP模式的具体建议。王培培和李文（2016）建议对我国社会养老服务体系建设进行重构，目标是建立以合作为核心的社会养老服务体系。章晓懿（2012）认为政府购买养老服务的经费支出应与养老服务发展规模呈正相关关系。吉鹏等（2016）主张应在加大养老服务购买力度的同时注重购买结构的优化，保证服务项目的多元化。唐聪（2017）认为政府可以通过提供补贴的方式提升参与者投资的意愿，以解决PPP投入不足的问题。另一方面，一些学者对此持否定的态度：Ozdonganm（2000）、Yescombe（2007）等对PPP模式的交易成本提出质疑，并认为参与主体的多元化增加了服务项目的复杂性。亓霞等（2009）指出地方政府失信导致PPP项目无法履约到位，行政干预过多，批复程序复杂。柳学信、孔晓旭（2017）认为PPP的政策文件无统一指领，部门之间缺少协调因而发展阻力大。马恩涛和李鑫（2018）指出PPP模式面临着巨大的挑战，即兼具隐蔽性和破坏性的债务风险。
与以往文献相比，本文的主要贡献是：第一，从公共物品的另一特性“效率”的视角出发，证明了养老服务这一准公共物品对经济发展的贡献，且探讨了不同地区的异质性以及相应的政策启示，区别于以往将公共物品的功能定位在公平的目标之上。第二，证明了养老服务中的PPP模式对经济发展的积极作用，为今后推动社会资本参与养老服务的发展，提供了客观依据，并从经济效应的角度提出未来养老服务投入的调整方向。本文首先对以往相关文献进行梳理，其余部分安排如下：第二部分是研究方法，第三部分是实证研究结果，第四部分是结论与政策启示。
二、研究方法
（一）研究假设
根据柯布-道格拉斯（Cobb-Douglas）生产函数可知，技术投入、劳动投入和固定资产投入决定了社会总产值。
其中，Y为工业总产值，A(t)为综合技术水平，L为劳动要素的投入，K为资本要素的投入，α为劳动投入的产出弹性，β为资本投入的产出弹性。
根据Barro对生产性政府服务的公共物品模型的定义，可得生产函数：
其中，L为劳动要素的投入，K为资本要素的投入，G为政府所提供的公共物品。每个企业的生产都呈现出对劳动和资本投入的不变规模报酬，能否促进经济内生增长，关键在于公共物品是否带来了要素的边际产品。
根据Barro和Sala-I-Martin（1992）对柯布-道格拉斯（Cobb-Douglas）生产函数的发展：
其中，0<α<1，代表私人资本k在公共支出中的份额；A是由外生给定的技术系数，y和k分别是人均产出和人均私人资本，g为政府公共支出。
由此可得本文的研究假设：养老服务中的政府投入和社会资本投入对经济发展具有积极的促进作用。依据公式（3）可得，经济发展关于养老服务投入的模型方程可表示为：
本文选取人均GDP解释经济发展水平，由pgdp代表。pub，pri分别代表养老服务中的政府投入，社会资本投入。Xi,t为控制变量。i，t分别代表省份和年份，εi,t为随机误差项。为避免异方差影响，对所有变量进行对数化处理。
（二）变量设置
为消除通货膨胀的影响，采用以2007年为基期的人均GDP缩减指数对其进行缩减，代表经济发展水平。政府投入包括老年人的养老服务补贴和养老机构的建设补贴及运营补贴，养老机构补贴由“老龄机构补贴水平”与享受补贴的机构数量相乘而得。社会资本投入来自执行企业会计制度财务指标和执行民间非营利组织会计制度财务指标的数据，包括投资在居家和社区养老服务、机构养老服务两领域的固定资产和费用之和，居家和社区养老服务指由社区服务中心、社区服务站、社区养老机构和设施提供的服务。
通过研究以往关于投入与经济发展相关议题的文献发现，大多选取财政支出水平（刘穷志，2013；龚锋，2015）、全社会投资水平（李威，2014；李稻葵等，2015）、人力资本投资（刘铠豪，2014；张晓蓓，李子豪，2014）、老龄化水平（汪伟，2017；王桂新，干一慧，2017）作为影响经济发展的因素。因此，本文选取财政支出水平fr、固定资产投资率ir、人力资本存量hr、老年抚养比odr为控制变量。表1展示了以上被解释变量、解释变量和控制变量的含义和统计性描述意义。数据来自《中国民政统计年鉴》（2008-2017）和《中国统计年鉴》（2008-2017），选取2007-2016年31个省市的面板数据进行分析。
（三）参数估计方法
经济的发展可能会对养老服务投入产生一定影响，且面板数据包含具有非平稳性特征的时间序列，因此需要在广义矩条件下尽量构建有效的工具变量，解决以上问题（张鹏飞，苏畅，2017；郑洁等，2018）。相对差分GMM，系统GMM估计利用一级差分随机项的正交矩、一级差分变量和水平随机项的正交矩，在动态面板数据模型中具有工具变量特性，其估计量在一定程度上能够解决滞后一期人均GDP一次差分带来的内生性问题。因此，本文将系统GMM方法作为参数估计方法，运用Stata14.0软件进行数据处理。设置被解释变量滞后水平为1，设置一阶滞后项为工具变量。
三、实证研究结果
（一）对经济发展影响的总体水平估计
表2报告了养老服务中政府和社会资本投入与经济发展水平的系统GMM估计的回归结果。系统GMM估计的一阶序列相关AR（1）和二阶序列相关AR（2）的检验结果表明动态回归模型的设定合理。Hansen过度识别检验的结果显示工具变量选择存在有效性（P值均显著大于0.1）。同时，Wald检验通过，表明模型参数估计结果具有大样本条件下的一致性。
表2报告了养老服务中政府投入对经济发展的影响，单变量回归的结果（1）显示，养老服务中政府投入对数值lnpub的系数为正，并在5%的统计水平下显著，依次计入固定资产投资率对数值lnir、人力资本存量对数值lnhr、老年抚养比对数值lnodr等控制变量，得到回归结果（2）-（5），lnpub的系数仍显著为正。这表明，养老服务中政府投入的不断增加，促进了经济发展水平的提升，与本文的研究假设相符。
表2还报告了养老服务中社会资本投入对经济发展的影响，从回归结果（1）、（2）可以看出，养老服务中社会资本投入对经济发展的促进作用并不显著。回归结果（3）、（4）、（5）依次加入固定资产投资率对数值lnir、人力资本存量对数值lnhr、老年抚养比对数值lnodr等三个控制变量，发现社会资本投入对经济发展影响的显著性开始显现，且社会资本投入对数值lnpri的系数为正，这表明，养老服务中社会资本投入的不断增加，促进了经济发展水平的提升。这与本文的研究假设相符。
（二）稳健性检验
1.其他表征方法的检验
通过运用GDP这一指标替换人均GDP，作为衡量经济发展水平的指标，来检验估计结果的稳健性。这里的GDP采用支出法国内生产总值，为消除通货膨胀的影响，采用以2007年为基期的GDP缩减指数对其进行缩减。
2.加入遗漏变量的检验
通过加入影响经济发展的一些其他相关变量，来检验估计结果的稳健性。具体做法为：加入居民消费水平、城镇化水平等变量。居民消费水平是指居民人均消费支出。城镇化水平由城镇人口占总人口比值计算。以上数据来自《中国统计年鉴》（2008-2017）。
以上两种方式进行检验的回归结果均显示，被解释变量及养老服务中政府投入、社会资本投入，财政支出水平、固定资产投资率、人力资本存量、老年抚养比等变量对数值的系数符号和显著性水平保持一致，没有发生显著变化，这反映了各变量之间较强的独立性，模型对不同变量以及不同样本来说是稳健的。因此，前文所得估计结果的稳健性较好。限于篇幅，不再罗列数据处理结果。
3.加入工具变量的检验
尽管前文运用GMM估计了PPP模式下养老服务投入与经济发展之间的关系，但这一结果并不能严谨地判断是养老服务投入的增加带来了经济发展，还是经济发展影响了养老服务投入，二者之间的因果关系有待进一步验证。
根据工具变量的定义特征，本文选取“地方政府是否在2000年之前出台了有关养老服务中引入社会资本参与（社会化）的政策”这一指标。我国在2000年进入老龄化社会，不过，在此之前一些省份已经开始关注养老服务供给，在当地政府政策指导下开展养老服务供给较早的省份已逐渐形成了重视、支持养老工作的文化与意识，无论是政府投入还是由此吸引的社会资本投入资源较为丰富。同时由于社会福利的刚性特征，政府补贴水平不断提升，且随着老年人口的增加，总体投入规模将处于不断增长的态势。因此，满足工具变量相关性的条件。这些在2000年之前出台政策支持养老服务发展的省份包括两类：其一，由于老龄化程度较高，地方政府自发组织进行养老服务体系建设；其二，中央设立的社会福利社会化的试点城市所在的省份，既包括东部经济发达省份，又包括中西部欠发达省份。以上两类省份与经济发展无直接关系，并且以上省份的提取为历史数据，当前的经济增长不再反作用于这一政策的实施。因此，满足工具变量外生性的条件。
本文采用工具变量两阶段2SLS回归的方法，解决研究假设的互为因果问题，如果地方政府在2000年之前出台了有关养老服务中引入社会资本参与（社会化）的政策，则取工具变量policy为1，反之则取policy为0。
表3报告了养老服务中政府投入和社会资本投入的2SLS回归结果，两个第一阶段的回归结果显示，工具变量policy与内生变量lnpub、lnpri均显著相关。在两回归中还考察了是否存在弱工具变量问题，F统计量均大于临界值10，说明工具变量的设定是有效的。在第二阶段的回归中，lnpub、lnpri的回归系数与表2中基准回归结果的符号和显著性基本一致。因此，在考虑了可能存在的内生性偏误的条件下，前文的实证结果依然是稳健的。
（三）对经济发展影响的异质性估计
为估计东、中、西、东北四地区养老服务中政府投入和社会资本投入的经济发展贡献差异，本文在计量模型中添加地区虚拟变量dum，包括dume、dumm、dumw、dumn，分别代表东部、中部、西部和东北地区，赋值为1，其他地区赋值为0，与政府投入和社会资本投入的对数形成交乘项，具体计量模型为：
其中，X包括影响经济发展的控制变量，财政支出水平fr、固定资产投资率ir、人力资本存量hr、老年抚养比odr。
在以上两个方程中加入其它控制变量，初始关注变量的系数变化不大，由此可认为模型是稳健的。系统GMM估计的一阶序列相关AR（1）和二阶序列相关AR（2）的检验结果表明动态回归模型的设定合理。Hansen过度识别检验的结果显示工具变量选择存在有效性（P值均显著大于0.1）。同时，Wald检验通过，表明模型参数估计结果具有大样本条件下的一致性。
从表4的回归结果可以看出，中部地区、西部地区政府投入的交乘项dumm*lnpub、dumw*lnpub的回归系数分别在10%、1%的统计水平下显著为正，表明养老服务中政府投入的不断增加，促进了经济发展水平的提升，调节效应分别为0.165%，0.293%。东部地区、东北地区政府投入的交乘项dume*lnpub、dumn*lnpub的回归系数为正，但并未通过显著性检验，表明养老服务中政府投入的增减，对经济发展并不能产生显著性的影响。
从表5的回归结果可以看出，中部地区、西部地区社会资本投入的交乘项dumm*lnpri、dumw*lnpri的回归系数分别在10%、1%的统计水平下显著为正，表明养老服务中社会资本投入的不断增加，促进了经济发展水平的提升，调节效应分别为0.170%，0.303%。东部地区、东北地区社会资本投入的交乘项dume*lnpri、dumn*lnpri的回归系数为正，但并未通过显著性检验，表明养老服务中社会资本投入的增减，对经济发展并不能产生显著性的影响。
由此可见，无论是养老服务中的政府投入还是社会资本投入，在经济发达的东部地区，经济效应较弱，而在经济发展水平相对较弱的中西部地区，经济效应反而更强。另外，PPP模式下东北地区的养老服务投入的经济效应也并未得到释放。对此可能的解释是，东部地区本身经济发展水平较高，基础设施建设和公共服务供给的经济效应已较强，可拓展空间相较其他地区来说并不大；中西部地区将PPP模式作为县域经济发展的突破口，政府希望通过增加财政支出，吸引更多的社会投资，转变公共服务的供给方式和促进城市转型升级，从而带动经济发展；而东北地区养老服务投入的经济效应的释放将依赖于投资环境的改善。
四、结论与政策启示
本文探究了PPP模式下的养老服务投入是否促进了经济发展，以及对不同地区的经济发展贡献有何差异。研究发现：（1）养老服务中的政府投入和社会资本投入均对经济发展具有积极的促进作用，从双方投入的经济增长效应强度来看，PPP模式下养老服务中政府投入的经济增长效应更强，社会资本投入对经济发展影响的显著性较弱。（2）无论是养老服务中的政府投入还是社会资本投入，对中部、西部地区的经济发展促进作用最明显，但东部、东北地区的投入并未对经济发展产生显著影响。基于本文的研究结论，得到以下几点政策启示。
第一，未来应充分发挥养老服务中PPP模式对经济发展的助推作用。PPP模式的根本目标是实现更高的经济效率，实现物有所值。未来一段时期内，我国经济发展的重要任务之一是促进经济结构转型，养老服务中PPP政策的制定应与国内经济改革、融资模式与项目合作关系的转型相结合，才能够保证经济发展目标的实现。养老服务作为大健康产业的一部分，在未来几十年，应成为经济发展的重要引擎。因此，养老服务投入的根本指导原则是建立长效的与经济发展相关的投入机制，才能实现获得合理的投资回报，提升经济增长动力的目标。
第二，在养老服务的政府投入中，应提高政府投资的有效性和精准性，避免政府因财力不足、政策变化出现的地方政府失信问题，财政投入的标的选择，应促进广泛竞争。可基于对未来中国老年人口的预测，统筹安排调配资源。针对社会资本投入经济效应不显著的问题，政府投入应通过“乘数效应”带动社会投资，政府补贴应由“补建设”向“补运营”转变，改变偏重融资而忽视管理的局面。通过对消费者的补贴，带动老年人这一庞大消费群体对经济增长的贡献。对老年人的补贴机制应以一定的个人情况评估为基础，进行分层分类设置。
第三，在养老服务的社会资本投入中，应避免一些地方政府过度信任国有企业，甚至对民营企业投资产生了挤出效应。受总体经济形势影响，社会资本在养老服务领域的投资处于观望态度，参与热情并不高。同时，受制于企业的高负债与产能过剩的问题，以及立法等配套保障滞后，社会资本投入的经济增长效应受限。未来应鼓励地方试点，允许合作模式的创新和突破，完善养老服务的相应考核标准和配套政策以及体系，建立不同类型的服务模式样板和实施准则。各地政府有必要实施一定的政策倾斜，鼓励社会资本在欠发达地区的投资。
第四，尽管东部地区的老龄化程度严重，对养老服务的需求规模大，但本身公共服务体系建设已基本完善，一定程度上抑制了养老服务投入对经济发展的促进作用。相较东部地区而言，中西部地区对在养老服务中开展PPP模式的需求更大，加之得到中央补助的优先倾斜和支持，对经济发展的促进作用得到充分发挥。在经济效应明显的中西部地区，地方政府应考虑如何吸引社会资本的投资；东部地区应在区域间平衡养老服务资源的分布，避免社会资本在大城市的扎堆投资；在东北地区，PPP模式下养老服务投入对经济发展的贡献还依赖于行政干预的释放。
本文还存在一些研究不足。养老服务中政府投入的财政专项部分，无法区分是否完全应用于PPP领域，因此并未将这一指标纳入总体计算之中。粗略计算发现，该问题并不影响本文结论及研究意义。本文注重的是养老服务业促进经济发展这一效率目标，并未对是否发挥了化解公共风险的功能进行深入分析。以上不足将是今后研究的重要内容。
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(编稿:张佶烨;审校:王砚峰)