欧阳耀福：以政府治理创新，打造数字经济新优势

    作者：欧阳耀福（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《社会科学报》2020年9月2日
    2019年，我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP比重超过三分之一，同比增长15.6个百分点。作为新的经济业态，数字经济具有与传统经济不一样的新特征，对传统政府治理方式提出了挑战，形成了政府治理创新的客观需求。科学把握数字经济的新特征，通过政府治理创新适应、保障和引导数字经济创新发展，对“全面推进‘互联网+’，打造数字经济新优势”至关重要。
    01　数字经济的新特征对传统政府治理方式提出挑战
    数字经济是建立在新一代数字技术的基础上发展起来的，随之产生了新业态、新模式、新产业，具有与传统经济完全不同的新特征，对我国传统的政府治理方式提出了挑战，形成了对政府治理创新的客观需求。
    第一，技术迭代快，方向不确定性高。
    过去短短20年间，物联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术引领新一轮技术革命，颠覆性技术创新不断涌现，迭代速度加快，计算机芯片的更新换代就是例证。根据摩尔定律，计算机芯片的处理能力每18个月就可以翻一番，而价格却减半。与此同时，技术突破的方向却具有高度的不确定性，事前无法预知哪些技术可能成为主流，哪些技术可以实现商用。以人工智能技术的发展为例，2006年辛顿等人提出了深度信念网络模型并获得了图灵奖，引发了新一代人工智能的复兴。但时至今日，该模型并未成为深度学习的主流模型。这一特征对传统的产业政策发展思路提出了挑战，因为产业政策一方面难以跟进技术迭代的速度，另一方面也无法准确识别出未来能够应用的技术领域。
    第二，组织模式平台化，规模经济大。
    数字经济主要采取平台化的组织和运行模式，存在巨大的网络外部性和规模经济效应。以电商平台为例，平台对消费者的价值随平台消费者数量增加而增加，即存在网络外部性，而且还随着平台卖方数量增加而增加，即存在间接网络外部性。这种平台化的组织模式和规模经济效应一方面模糊了市场和企业之间的边界，另一方面导致市场趋于集中化，引发“赢者通吃”的局面，进而带来垄断和创新停滞风险。这两种效应对政府在经济活动的市场界定、权责分配、反垄断等方面的监管和规制提出了挑战。
    第三，数据成为关键生产要素。
    新一代数字技术变革就是数据信息的创造、收集、处理和应用过程，而数字产业化就是数据价值变现过程。与此同时，数据要素在传统行业中的投入和使用，驱动产业数字化，推动产业经济效率提升。数字经济的快速发展，已经推动数据成为很多企业经营活动不可或缺的关键生产要素。然而，当前政府数据治理、数据立法等重要制度框架仍缺位，严重滞后于数字经济发展需求，造成高质量数据供给短缺。
    02　政府治理创新的重点方向
    顺应数字经济发展的新特征和需求，创新和变革政府治理和监管方式，适应、保障和引导数字经济发展。具体而言，政府治理创新的重点发力方向包括：
    一是充分发挥市场力量作用，推动产业政策向竞争政策转型。
    党的十八届三中全会提出“要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。在数字经济发展中重申这一原则有两点重要原因。第一，数字经济的技术迭代快、方向不确定使得传统选择性产业政策难以为继。　　　　　　第二，数字经济应用这一原则具有天然的优势。传统经济要实现产业政策到竞争政策的变革可能存在路径依赖、历史包袱、政策惯性等不利因素，而数字经济作为一种全新的经济业态具有天然的优势，竞争政策的监管思路更不容易遇到阻力，更容易健全。因此，在数字经济发展中，政府应当避免直接划定和扶持产业发展重点，对企业进行财政和税收补贴，应侧重于提供更好的市场和制度环境，维护市场公平竞争。
    二是围绕反垄断和竞争政策等，构建新型市场治理体制。
    新业态、新组织模式和新产业发展带来新问题，传统的市场监管体制无法适应发展需求。一方面，传统的市场监管落后于数字经济发展，例如，基于市场集中度的反垄断实践可能损害数字经济发展，因为数字经济天然具有规模经济效应。再如，企业上市的资产、利润、存续年限等硬性规定迫使很多数字经济创新企业前往美国上市。另一方面，数字经济发展衍生出的新问题在传统监管体系中找不到对应的答案，如平台权责界定问题等。政府应当构建新型反垄断和竞争政策等市场监管体制，变革不适应数字经济发展的市场监管体制的同时，填补数字经济发展中的监管真空。
    三是加快建立数据治理框架和数据立法。
    数字经济每年创造出海量的数据资源，但大部分数据尤其是行政数据都仍未得到充分利用，使得高质量数据要素供给成为数字经济尤其是人工智能发展的短板。与此同时，数据安全和数据隐私日益成为数字经济发展的焦点。这些问题产生的根本原因是政府数据治理框架和数据立法缺位，数据创造、收集、使用和开放无法可依，数据所有权、使用权、收益权归属不清。要解决这些问题，政府应当加快建立数据治理框架，引导和规范数据收集、使用、开放等交易行为，同时加快数据立法，通过建立法律框架为数据市场提供坚实保障。
    关键词：数字经济；治理创新；
    原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/MBm3Uhjyqi-EkaFg6I-XbA