关于“顶层设计”的思考

内容摘要：本报告基于“顶层设计”要坚持的四项原则出发，重点阐述了“顶层设计”必须解决的八大问题，即土地制度问题、经济结构问题、财政改革问题、城镇化问题、资源价格问题、金融体制问题、创新机制问题及国企改革与国退民进问题。本报告就房地产市场等日常重要的经济问题为何没列入“顶层设计”以及如何使“顶层设计”不停留于学者专家的言谈、思想和文章，不停留于官方的口号式文体等进行了探讨；并从设计到落实，就方法论提出了三条建议。
    关键词：顶层设计，原则，内容，方法
    今后5到10年是中国经济的关键时期，也是我们党执政的关键时期。为什么？由于目前的改革不到位，各种利益关系、各种矛盾越来越复杂、越来越尖锐，已深刻影响到社会领域。今后几年经济增长速度会下滑，如果各种矛盾长期得不到解决，我认为中国社会会更麻烦。所以今天又到了30年前必须改革那样的关键时期。不改革已没有出路。而“十二五规划”刚刚出台，在党政换届之年提出搞“顶层设计”，意义是什么？我认为这意义非同一般，这是居安思危，看到了社会经济的危机的险象。
    一、顶层设计的原则是什么
    第一，顶层设计的出发点。今天不是32年前刚刚开始讨论改革的时期，要确立什么是改革的目标、方向和原则。应该说这些问题早已解决、明确了，就是市场经济、法制经济。当然有人会动摇、模糊、怀疑，但是大方向不会变。30多年的经济奇迹也已证明，个别人想变也是变不了的，老百姓是不会同意的。现在的问题是，中国在成为第二大经济体的同时，一大堆尖锐矛盾又摆在了眼前，经济发展已不可持续，严重影响了社会的稳定、党的执政基础。所以今天讲顶层设计绝不应是进行一般的理论讨论，不是找纯理论家从学术口号出发，去阐述理念、阐述概念，而是要问题导向，要解决问题。就是要解决中国经济增长不可持续中的制度矛盾，解决美国危机后全球需求减弱，中国速度下来后，中国经济将暴露的风险怎么办？解决中国成为世界经济大国后，因收入分配严重不公，导致的社会不稳怎么办？顶层设计应该从这些大问题切入，列出若干个关键问题，拿出措施、拿出政策，拿出具体可操作的解决方案。
    第二，顶层设计要纲举目张，要抓大问题。现在经济和社会中，包括科、教、卫领域，确实存在着各种各样的矛盾和问题，群众意见很大，甚至可以说有些是民愤很大。顶层设计不应该再去搞一个类似的“十二五”改革规划，讲究面面俱到。也不应该像起草政府工作报告那样，对各个部门、各个领域问题都要照顾到。现在大家一谈如何深化改革，涉及方方面面。每个部门、每个领域都会涉及。其实这些问题有些是属于日常的改革工作，属于短期问题，早该解决的只是没解决而已。因此对这些问题该怎么解决就怎么解决，平时去抓就行了，譬如中小企业融资难的问题，高利贷问题。而顶层设计主要是抓牵动全局的关键问题，抓长期以来纠缠着各种矛盾的核心问题，抓严重影响中国经济稳定增长的重大问题，同时这些问题又是跨若干部门共同协商才能解决的。只有这样，才能纲举目张、牵一发动全身，抓住这些问题，通过“因素影响法”，顺势而为，为解决其他一系列问题铺平道路。通俗讲，这轮顶层设计，一定不要面面俱到，罗列经济、社会发展中的各种问题。作为重要原则，必须从当今及今后一个时期社会稳定、经济稳定增长中大家普遍认为最难解决的、民怨最大的问题出发，抓住现象背后的主要制度矛盾，不回避、敢碰硬、去突破。只要做到这一点，才具有“顶层”的含义。
    第三，不设思想框框，绝不能就经济谈经济。中国改革已走过了32年，很多问题暴露很久很久，很彻底了。至今没能解决，为什么？因为有的问题一谈起，似乎有人认为涉及政治改革，有意识形态问题，不敢碰。今天既然是搞顶层设计，就要从国家稳定的最高利益出发，按照社会稳定、经济持续发展的目标，实事求是，碰到什么问题就解决什么问题。要敢碰，不能再回避了，不能说政治领域的问题就不能碰。否则，经济中好多问题永远解决不了，会误国误党，当历史的罪人。譬如，科学的决策机制怎么形成？尽管这不是经济问题，但是近10年已经看得很清楚，进入全球化后，作为第二大经济体，国际事务慢慢已变成中国事务中很核心的内容，大量的、知识密集型的国际事务，对于日理万机的最高领导决策来说，什么是科学决策？怎么形成科学决策？我认为此事总没解决好，会误事。
    第四，顶层设计要有全球视野。近期，海外既有人说2013年中国经济要崩溃、2016年中国银行体系要崩溃的言论。也有人预测，按购买力平价，2016年中国GDP超美国，按市场汇率2018年中国超美国。不管怎么说，中国已成为全球的焦点。因此顶层设计中，对唱空中国的，既不要持简单的“阴谋论”，要把人家的警示当苦口良药吃，去找速度下来后中国系统性风险爆发的可能性和解决的对策。对唱多中国的，又不能盲目乐观，要看到一切可能性都存在。关键在于自己，能否把制度、政策梳理好、调整好。中国现在是世界经济大国，中国的问题是全球性问题。顶层设计中选择需要解决的问题，如果是选择了会影响世界投资、消费与出口的问题，才真正具有“顶层”的意义。同样，解决这些问题的策略与政策，不能闭门造车，不能不考虑中国崛起中他国的担忧、他国的利益、进而他国可能采取的博弈政策和世界环境的可能变化。
    二、关于顶层设计主要内容的选择
    根据以上思考，我认为顶层设计中应有八个问题必须认真解决。
    1.关于土地制度改革。农用地转非农用地、宅基地问题，实际上长期方向并不清，但各地政府的试点实践却非常活跃。由于我们的制度长期不明晰，已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题，涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析，从经济上看，让土地流转起来，增加农民收入，是培育中国几亿农民大消费市场的大问题。从政治上看，解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏，直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域，已成为城乡经济、社会矛盾的焦点，到了中央应该下决心解决的时候了。这是顶层设计中不能回避的问题。
    2.关于经济结构问题。对于这个问题，首先全党要统一认识。大家都在讲结构，中央文件提出是转变发展方式的“主线”。但结构问题又很多，到底什么是当前中国经济最大的结构问题？是最急需解决的结构问题？大家讲结构时常常讲战略性新兴产业结构、三个产业之间的结构、地区结构、企业结构、产品结构等等，这是谈什么样的结构？很大程度上都是谈的投资中的资金分配问题，是讲投资结构。而美国危机以来，中国要继续保持经济的持续稳定增长，外需减少了，投资领域已出现了房地产风险、地方融资平台风险，也就是说，投资不能再保持过去那么高的增长了，那么GDP总量还想继续增长，社会还要稳定，中国最迫切要解决的是什么？只能是扩大消费，是平衡出口、投资、消费之间的结构。这是中国经济最大的结构问题。可以说，现在的内外失衡问题、环境资源问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际摩擦和汇率问题、甚至是社会不稳问题等等，其实都与这个问题没解决好有关。因此解决结构问题，最重要的是要解决消费问题，顶层设计中最急需要设计的就是扩大消费的问题。
    其次，关于扩大消费中央文件已讲了这么多年，居民消费率反倒是下降了。到底怎么扩大消费？两年前我向国务院领导反映过，我们搞十大产业振业规划，我说中国恰恰最重要的是要搞扩大消费的规划。但迄今为止，这项工作还看不出眉目。现在讲的收入分配改革，其实也远远解决不了总量结构调整所需要的大幅提高消费的需求，何况分配改革方案还迟迟拿不出来。因此消费问题一定要有战略规划，要有顶层设计。而且这个规划与设计，要有工作进程表，对政府每年提高居民消费率要有时间压力，这样才不会使结构调整成为一句长期说的空话。只要不是空话，真想提高消费率，自然就要解决一系列问题，自然就会纲举目张。因为要把居民消费率从目前的36%左右的水平提高到改革开放初近50%的水平（仍比发达国家和一些发展中国家低），或者说提高到国民基本满意、社会稳定的水平，讨论的议题必然要涉及平时关注的一些重大经济问题，如收入分配、社会保障问题等。因为：
    第一，要解决城乡居民消费的后顾之忧，必须逐步解决医疗、教育、养老的问题。要从顶层设计角度，通盘考虑老百姓的生存与安全网的建设。
    第二，收入分配改革从社会、政治面看，涉及解决不公、社会稳定问题。从经济面看，直接是提高消费的重要环节。这项改革能增长老百姓多少收入？对消费率的提高最终有多少贡献度？需要认真预测。
    第三，如果经过土地制度改革，农民能提高多少收入？进而能扩大多少消费？直接事关消费。
    第四，如果以上三项仍解决不了在扩大消费统筹测算中居民消费率提高的目标，自然应进一步考虑扩大居民的财产性收入。其中一项战略性措施，能否“国退民进”？就是卖掉一部分国有股份，在增加一部分居民投资性财产收入的同时，政府售股换取的现金，用来专门救穷人？通过救穷人，可以扩消费、促增长、稳社会。
    总之，扩大消费、改善总量增长中的结构，是中国经济近阶段顶层设计中一项最基本的、最不可忽视的内容，又是能集中解决现在社会中最大的民怨。对此，顶层设计必须要有制度改革的战略勇气，“GDP蛋糕”必须向老百姓倾斜切，国企必须往后退。否则，要解决经济的不可持续问题、要解决由两极分化严重而引起的社会稳定问题，不会找到财源。财源出路找不到，增长方式就不可能转化。应该说，这个战略愿景是很清楚的。如果老迟迟不动，中国经济就没有出路。
    3.关于财税改革问题。这里暂且不去讨论中国税负水平高不高的问题。仅从中国目前已积累的风险看，要打破海外人士“中国崩溃论”的预言，必须化解已经存在的系统性风险。在房市泡沫风险已经形成，其中“土地财政”是其成因之一的情况下，现在必须整顿房地产市场。其风险传递机制是：要整顿房地产市场，房市价量均跌；由此地价需求减少，土地收入减少（已减30%左右）；由此地方融资平台风险进一步暴露；由此银行体系风险增加；在中国上市公司两千多家中银行股只有十几只的情况下，银行利润却占整个市场的50%。如果银行风险加大，股票市场就更加难以阴转晴。从实体经济看，房地产投资占全部投资的14，整顿房市，2012年房市投资要减10个百分点。尽管用保障房投资来顶替，但个别地方政府已反映，当地财政就是不吃不喝全部用于保障房，资金还不够。那么今后正常的投资需求怎么保障？由此看，由来已久的土地财政问题，确实已到了不能不解决的时候了。这个问题不仅扭曲了经济发展方向，而且带来了巨大的系统性风险，带来了社会的民怨。现在是，解决土地财政、解决系统性风险进一步恶化，需要财税改革；解决扩大消费、发展生产、鼓励创新，同样需要财税改革。财税改革已涉及顶层设计内容中的方方面面。
    4.关于城镇化问题。众所周知，城镇化是未来中国经济发展的一个重大战略，是结构调整的重要环节。但是，从逻辑讲，城镇化本是经济发展方式转变后中国继续稳定增长的一个结果，而不是原因。不改变现有的制度，城镇化愿望是不会自动实现的。因为讲城镇化内容，有户籍制度改革，有农民工变城市居民的各种权益享受问题（涉及要多增一块财政支出），有城市基础设施建设问题（涉及钱从哪里来），也有这么多农民工变城市居民后的长期就业问题（涉及“非公36条”的落实）。因此，城镇化问题其实是涉及社会、经济、城市规划等一系列制度问题，其核心是，要鼓励投资小城镇、创办各类企业来扩大农民就业，这样才能增加当地财政收入、实现对农民的公平财政。因此可以说，户籍制度只是个水到渠成的结果，而这一系列制度的改变，则是需要相当多的行政部门去放松管制政策。因此要落实城镇化战略，涉及一环扣一环，必须要有各部门共同协调去顶层设计。部署城镇化从哪撬动，先解哪个结，后解哪个结。只有形成一定的良性机制，才能慢慢铺开。而不是一讲城镇化，就是政府拿钱、搞基础设施建设。
    5.关于资源价格问题。这是市场体系中影响经济领域方方面面的最基本的机制。除其他的价格机制例如利率、汇率另作改革外，资源价作为实体经济中最基本的市场机制，应该尽快拿出改革规划，1年不行2年，2年不行4年，必须要有个清晰的改革思路，否则，太误事。这项改革已是明显拖了后腿。
    6.关于金融体制改革。涉及面很广，眼下人们讨论更多的问题，其实不是顶层设计意义上所应关注的，而是日常早应解决而没解决的问题，是短期问题，譬如债券市场统一问题、金融机构分业或混业经营问题等等。如果就金融领域而言，有顶层设计意义的，主要有两条：一是金融体系如何配合国内经济进一步的市场化。这不仅是在利率，而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构完善等方方面面内容，需要尽快通盘考虑，打破各种行政限制，实现充分的市场化。绝对不是限于利率市场化、中小企业融资问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化，在美元金融霸权下，如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面，拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时，上述国内与国际金融之间又是如何衔接、互相照应，这确实需要在顶层层面有个统盘的、粗线条的考虑。太细了，在动态的国际环境中不现实。但是在整体经济中，“金融这个核心”老是滞后，实体经济面的各类顶层设计确实也难以落实。
    7.关于创新机制。创新直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后，看谁能走得更远、能笑到最后的关键。眼前几年可以靠多发票子来刺激经济。长远看，一国是不是真能抓住战略机遇，唯有创新是真正的发动机。但是创新这个问题涉及的面又实在太广，涉及到许多经济主管部门、企业、涉及到教育、科技、军工、又涉及到知识产权管理。单靠科技管理部门吆喝没有用。所以，在这次顶层设计中，应该作为专门的一项内容，予以格外重视，从多部门、多角度作出布局和制度安排，给予有长期“后劲”的支持。
    8.关于国企改革与“国退民进”。我认为这个问题的现象，表现为民营企业在市场竞争中意见较大，实质问题首先是要搞清楚，从长远看，一个国家的稳定、一个国家的有效治理，到底是靠法制，还是靠政府手中掌握更多的企业资产？是否不讲时间、条件与环境，政府手中掌握的资产越多，执政基础是否越牢靠？不见得。如果是靠法制，那么在很多很多问题上，就不应该存在国企与民企的差异。政府主要是提供公共产品的，包括国防产品、社会保障，也可包括基础实施。其余的产品谁提供，都可以一视同仁。因为政府可以通过依法制约，通过体现市场公平原则的宏观调控，让不同属性的企业统一服务于国家利益和老百姓利益。在这个问题上恰恰要认识到，只有这样才是国家应坚守的最大的意识形态。我们现在往往由于处理不好这一关系，才会长期陷于国有与非国有经济谁主谁次的讨论，才会产生整个经济社会的效率低下、方方面面的不公平、并滋生了大量的浪费与腐败。而且，在中国目前结构转型、“财力有限”的痛苦时期，在全球危机后许多国家财政一片哀嚎之际，我们往往没有看到，在世界上，可能唯独是中国政府掌握了最多的国有资本和资源，这正是加快结构转型和扩大财政支出的最有利条件，却又没有用好、用足。因此，在顶层设计中，如果能就这个问题进行战略性调整，做到国有资本的“有进有出”，而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则，将会大大增加中国在未来一个时期把握发展战略机遇期的筹码，也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作，提供充分的回旋空间。要认识到，这一点正是其他很多国家政府羡慕不已的。因此我们应主动抓住机会，去加快推进国际力量格局间的演进，维护中国崛起的好势头。
    最后，也许关于顶层设计的内容，见仁见智，大家可以说很多内容。我认为，关于房地产市场，确实是当前直接牵连中央政府、地方政府、投资者、市场和老百姓各方的一个“心结”。但之所以未列入顶层设计的内容，是因为该市场更多的是暴露了历史积累的问题。而且总体上说，该领域发展的方向是明确的，是早该解决而没解决好的单个领域问题。当然，如果说顶层设计，该领域本身确实需要有一个通盘考虑，就长期方向与短期政策，行政调控与市场、税收的长效制度，对市场要有个交代。同样，绿色问题、环境问题、产品质量与食品安全问题也是个极重要的问题。但应该说在国内，解决此问题的复杂程度，远不如以上所列的各个问题。当然，不排除该领域本身也需要有一个通盘的发展规划。从其他角度看，还有科、教、卫等领域，这些事务的改革事宜，有的在其他顶层设计中自然会包括在内，有的通过“十二五”的规划可以来覆盖。
    三、关于顶层设计的方法问题
    要保障这次顶层设计不停留于学者专家的言谈、思想和文章，不停留于官方的口号式文件，必须从设计到落实，要有保障措施。
    1.针对中国目前的行政管理体制，要设计跨部门、跨地方的总体改革方案，必须要有跨部门的班子。而且，这个班子中央必须高度重视。这个班子应该直接向中央负责。要有一定的权威性，才能全面获取顶层设计所需的各种材料、资料。至于是不是要成立一个部级编制单位，这并不重要。关键是中央要给予授权。另外，根据设计内容，可由这个班子下设八个子方案组，由这个班子统一领导、协调，并统筹汇总顶层设计的总方案。
    2.对顶层设计方案最终要讲落实，因此方案中不仅要提出明确的政策与措施，而且要提出各子项目改革分别的进程表。
    3.顶层设计要讲究国家综合配套改革的统一意志、统一原则，但同时仍应积极鼓励地方创新。只要在不违背国家前瞻性的统一意志、统一原则的前提下，若时间允许，应对某些改革内容，允许个别地方和部门先搞试点，探索经验。
    由于综合改革涉及到多个部门的职能交叉重叠，必然会削弱有些部门的权力。因此，最终如何形成今后的科学决策程序，这件事越发重要。因为国情越来越复杂，世情越来越复杂，中国在世界的位置又越来越高，越来越“中心”，在这个背景之下，什么是科学的决策机制？怎么样形成科学的决策机制？我认为从方法论讲，这是保障顶层设计方案落实的最重要的事情。
    （本报告为作者根据2011年12月19日在“中国经济50人论坛”上的发言内容整理而成）
    （作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）