实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动之初探——基于盐城10个县市区的调查分析

【内容提要】实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动是发展社会主义民主政治的基础性工程，是加强基层政权建设，形成新型城乡基层治理模式的重要标志。目前，此项工程已取得一定的进展，但仍存在两权失衡、难以衔接；权责不清、效能低下；参与不足、缺少活力；保障乏力、权力变异等突出问题。针对上述情况必须坚持以规范权力运作为重点，以推进依法行政为抓手，以实现共建共享为目标，进一步夯实经济基础、构建组织支撑、完善法制保障、创新实践形式。
    【关 键 词】行政管理 群众自治 有效衔接 良性互动
    如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动是新形势下发展基层民主的客观要求。为此，我们对江苏盐城市10个县(市区)的100个乡镇，采取走访、座谈、问卷、研讨、交流等方式，进行了广泛而深入的调研，并以盐城市为分析样本，对当前政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的现状、存在问题及突破的路径进行了认真的分析和研究，并在此基础上提出一些针对性的对策。
    一、现实状况及其特点
    
    互动是指社会上个人与个人之间，群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖性行为的过程①。目前，政府行政管理正处于由管理型向服务型转换的历史进程中，基层民主治理运行机制逐步完善，基层群众自治与党内民主相互促进、基层群众自治与政府行政管理相互补充、基层群众自治与国家民主政治相辅相成的互动态势日趋明显，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的局面已经初露端倪。
    1.基层政府逐步由管理型向服务型转型，社会服务功能不断增强
    
    (1)基层政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转，乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”，转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务，初步改变了乡镇领导干部的工作作风，依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建步伐加快。
    (2)乡镇治理单元趋向合理，冗员状况有所缓解。通过撤乡并镇和合并村组，镇域、村域面积进一步扩大。从各地的实践看，乡镇不再采取与上级政府部门“一对一”的机构设置模式，而是根据实际设置3—5个综合性的办公室(如党政办、社会事务办、经济发展办等)或若干服务中心，因人设事的现象大大缓解。目前，乡镇编制(含行政和事业)平均维持在70人左右，乡镇领导职数7-9名(多交叉任职)。就村组干部而言，目前每个行政村的“定工干部”平均维持在5.4人左右，与改革前相比，缩编的效果极其明显，极大改变了乡镇机构和乡村干部“生之者寡，食之者众”的局面。
    (3)基层政府依法行政意识明显增强。一方面是基层群众不断增强的法治意识和依法维护自身权益的行为对地方政府机构形成强大的推动力，另一方面是中央政府建设民主、法制化国家，建设和谐社会的要求对地方政府机构形成强大的指导力。
    2.基层群众自治能力逐步提升，“四个民主”稳步推进
    
    (1)在民主选举方面，实现了由“指定”到“海选”的跨越，选举质量逐届提高。我省村委会换届选举已进行了八届次。由起初的直接任命，到后来的间接选举，再到目前的直接选举，由原先的等额选举到现在的差额选举以及备受关注的不确定候选人选举，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也一届比一届规范，成功换届选举的数量与质量在不断提高。
    (2)在民主决策方面，议事决策制度不断健全、决策方式更加多样。目前，农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务；农村民主决策形式更加多样，成效更加显著。如在村务决策中引入民主听证制度，把涉及村民切身利益的事务，包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、计划生育、工程招投标、宅基地分配和土地征用补偿、义务工摊派和农民福利救济、村规民约的修订完善以及村民反映强烈的其他事项，都纳入了听证内容，优化了村务决策水平。
    (3)在民主管理方面，管理主体多元化，管理方式更趋合理。目前，农村出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的多元管理主体。从实行民主管理的方式来看，大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式，实现民主管理。
    (4)在民主监督方面，村务公开日臻透明，村民对村级干部及村级政务实现了有效监督。一是通过村务公开直接监督村干部的管理行为。部分地方还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会，通报村务运作情况；每年底要进行一次民主评议村干部活动，群众对“村官”进行评议，评议结果张榜公布；二是通过村民民主理财小组的正常活动，包括财务审查与账目清理活动等有效活动实行积极的民主监督；三是通过建立基层群众利益诉求平台和畅通群众信访的渠道，推行工作失误追究制度来实行有效的监督。
    3.乡(镇)村格局悄然转变，行政领导关系向协商指导关系艰难转型
    
    20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局②。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过基层群众性自治组织村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务。
    党的十六届五中全会以后，“党委领导，政府负责、社会协调、全民参与”的新治理模式正在推进，中国乡村治理模式正从“权威型治理”走向“协商—合作型治理”。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。更重要的是在实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济的发展，一方面基层政府主动创造出听证会、民主恳谈会、社区议事会等多种民主协商形式，另一方面村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预得不到基层群众的响应，甚至受到越来越多的抵制。
    4.基层群众自治向党内基层生活延伸，形成基层群众自治与党内基层民主的良性互动
    
    扩大民主范围到基层党内，是村民自治发展的逻辑延伸。农村“一肩挑”、“两票制”、“直选书记”等模式的建立，是农村基层党内民主同村民自治实行对接的有益尝试。在江苏第七届村委会换届选举中，全省有4396个村委会主任兼任村党支部书记，“一肩挑”的村比例达24.9%③；党内基层民主的实践形式也不断创新，比如射阳县尝试改进乡镇党代表对党委政府工作的监督，开展“当面锣，对面鼓”的询问质询工作，不仅创新党员有效参与民主管理的方式，同时在基层群众中产生了较大的示范效应。
    5.基层群众自治的“倒逼效应”开始显现，推动了基层政权及国家民主的发展
    
    从实践来看，当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？”为此，一些地方开始探索新型乡镇治理模式，不仅将竞争机制引入乡镇领导人选举中。部分地区乡镇长的直选表明，基层组织的民主向国家政权组织的民主推进。
    基层民主实践还推动了国家层面的社会民主。比如，党的十六大时，村民自治、居民自治还分别表述：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。到了十七大时，则将村民自治、居民自治结合起来，表述为基层群众自治，提出要将城乡社区建设为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体。这种表述的变化，为城乡一体化实践活动中实现城乡基层群众自治的良性互动提供了政策环境和理论支撑。
    二、存在问题及其原因分析
    1.存在的主要问题
    
    近些年，乡镇政府和村级组织之间的关系，可以说“既趋于紧密，也趋于紧张”④。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加，在村庄的社会经济生活越来越市场化、自主化的同时，村庄内部组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。因此，基层群众自治与政府行政管理衔接互动存在的突出问题是形实不一，“被民主”现象严重；两权失衡，管理权大于自治权。具体表现在以下几个方面：
    (1)基层政府职能越位，群众自治组织“行政化”倾向明显
    一是对村民自治组织进行人事控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”，造成村民自治组织角色错位。
    二是在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。
    三是对村委会财务进行全面接管。上世纪90年代中期以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计账目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，账目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。
    四是对村集体土地等重要资源进行控制。近年来，一些基层政府在推进城镇化、工业化的过程中，不按国家政策办事，违背群众意愿搞征地拆迁，导致因基层群众利益受损所引发的矛盾增多。
    (2)群众自治组织“四个民主”运行失衡，自治功能尚不健全
    只有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个制度整体推进，落实到位，村民自治权利才能得以真正实现。但从实际情况看，制度安排与实际运行之间存在偏差，四个制度发展并不协调，存在一种不均衡状态。在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行，导致民主选举相对搞得较好，而真正涉及村民根本利益的民主决策和民主管理往往流于形式，民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷，更是难以发挥应有的监督制约作用。因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，降低了村民自治的实效。
    (3)群众低度参与，基层民主治理活力不足
    一是部分农民受农村发展水平的制约，影响了对民主的有序参与。特别是农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工，对本地公共事务知之甚少，难以正常行使民主监督权利。
    二是部分群众受“社会排斥”，几乎难以参与基层自治。比如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等，他们作为城乡社会的“弱势群体”，由于种种原因无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来，致使这些弱势群体受挫，甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。
    三是村干部受较低的政治、经济待遇的影响，积极性难以调动。从盐城市农村实际看，村主要干部年工资大约是6000元左右，一般干部年工资只有4000元左右，村干部积极性难以调动；从政治待遇看，村干部感到政治上没有前途，有的村干部连续多年被评为全县优秀村干部，但是无法进入公务员序列。从选举机制看，村干部任期短，三年两头选，导致他们短期行为，没有长远打算。另外，当前农村党员队伍老化，村干部后继乏人的问题也相当突出。
    (4)行政管理事务困难重重，乡镇干部和村民关系面临严峻挑战
    进入20世纪90年代以后，由于农村体制改革没有大的突破，旧体制对农村经济和社会发展的制约日益显露，行政管理中的一些如义务教育、计划生育、征收原税费欠款等“老大难”问题尚未根本解决，又出现一些极易引发乡镇领导干部和村民百姓矛盾。这些问题主要有：一是兴办项目；二是土地征用；三是乡村负债；四是干预生产；五是干部工作作风稍有不慎往往直接引发矛盾和冲突。
    2.原因分析
    
    (1)关系定位不准
    关于党支部与村委会关系，《村民委员会组织法》作出了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这是处理两委关系的基本原则。然而，人们对这条法律规定的理解和做法很不统一，“各取所需，为我所用”。
    社区居委会的自治法人地位一直悬而未决。我国现有法律登记的组织法人共有5类，即机关法人、事业单位法人、工商企业法人、社团法人和民办非企业单位法人。这5类实体法人是独立民事诉讼主体，承担独立的民事责任。而城乡基层自治组织并没有作为实体法人登记和规定，只是从政治上予以明确，法律上却是空白。这种状况使村(居)委会等基层自治组织处于一种尴尬境地。
    (2)制度保障不力
    现行的相关法律制度不完善。1998年修订后的《村民委员会组织法》仍然存在条文原则化、缺乏可操作性等问题。例如，对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化等；1989年制定的《城市居民委员会组织法》也存在和《村民委员会组织法》类似的问题；1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定，已经不适应当前企业的实际情况，占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。
    制度不健全，有关法律、法规不配套。村级事务的民主决策问题、村民的权利救济问题、村民的权益保障问题、村民选村官的监督制约和罢免问题、乡镇政府同村民委员会的关系问题，全国各地都各自创制，没有统一规范；部分非公有制企业的职代会制度流于形式，对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，职工的合法权益得不到保障；法律对违反《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》在惩治方面缺乏硬性规定，如大量出现的贿选问题，因为没有相关法律的明确规定，不能得到有效的处理；又如罢免难的问题，由于罢免条件严格，在实际上失去其操作的可能性，罢免权也随之成为公民无法实现的权利。
    (3)参与能力不足
    从传统上看，中国农民从来就缺少民主的团体生活，缺少团体的生活训练，人们的合作意识、平等观念和民主习惯也就难以养成，导致对公权失控的危害预期不足，对没有侵犯自身利益的行为无动于衷。再加上我国群众自治的历史不长，选举文化积累不多，广大村民对群众自治的内涵、外延、原则、方法、步骤等缺乏足够的认知和了解，参与能力也非常有限。农村精英大量流失，使基层自治组织人才空虚，进一步削弱了群众整体的自治能力，降低了城乡群众自治的质量。
    (4)经济基础不厚
    在集体经济实力薄弱的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力或出卖集体资源，结果就会出现这种农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，而这类村庄大多是集体经济的“空壳村”。
    在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务，而农业税的取消彻底断绝了村集体的经济来源。村集体资金的缺乏导致公共事务的经费投入没有来源和保障，少数村连村部都没有，更不谈有群众集中议事的场所。
    (5)实践形式不多
    当前，中国社会正处于转型期，许多深层次的矛盾和问题日益显露出来。然而，基层群众自治与政府行政管理良性互动的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度，即乡镇政府安排干部作为所辖村庄的联系人，但由于政府工作的特性和惰性，他们只是乡镇政府与村干部的“联系人”，与村里其他人基本上不发生任何联系。加之制度保障不到位，许多好的方法也是昙花一现或无法推广。民主恳谈会也非乡村治理的终极模式，其长效性同样受到了质疑⑤。还有，近年来的“村章乡管”、“村财乡管”，这些做法往往打着防止村干部“以章谋私”、“以权谋私”的旗号，甚至被当着先进经验加以推广。其实要防止村干部谋私，更重要的是以民主的方式解决问题，在村级公共权力内部完善和激活民主决策和民主监督等机制，为村民提供有效的司法救济等渠道，而不是由乡政府以行政化手段越俎代庖，以牺牲民主的代价换取所谓的“反腐效应”。
    三、衔接互动的路径和对策
    1.基本路径
    (1)大力发展农村经济，着力夯实政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的经济基础
    当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身利益为目标，但现实中农民的利益时常受到侵犯，这也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。考虑到长期以来，对农村公共产品的欠账和农村公共产品的严重短缺，政府应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共产品上要重点向农村倾斜。
    建立化解乡村债务的长效机制，是实现有效衔接和良性互动所必需的经济要素。面对乡村数亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决，也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。当前，特别要建立严格的新增债务责任追究制度，以避免“旧债未除，又添新债”。
    (2)加强群众自治的组织建设，着力形成政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的组织支撑
    培育各种社会组织，扩大基层群众自治范围，增强社会自治功能。从目前的实践来看，要扩大基层群众自治的范围，扩大城市中的业主委员会、农村中的专业性行业协会和经济合作组织等新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。要大力培育群众性服务组织和团体，发展社区志愿者组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织，建立以城乡社区为基本单元的新型组织动员体制。
    规范各类社会组织，建章立制，推进各类社会组织的规范化建设。在民主管理过程中，要结合新的形势，完善城乡居民自治章程、村(居)规民约、村(居)民会议和村(居)民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村(居)民的权利和义务、村(居)级各类组织的职责和工作程序。同时，要加大对各类社会组织的管理监督，不断提高其自律性和诚信度。
    加强群众自治的教育和培训，不断增强组织观念，着力提高基层群众的自治能力。要使群众尽主人之责，关键要有主人之识、履职之能。通过系统有效的教育、引导，让农民有体面和尊严的生活方式，比如扩大村庄内的公共交往，让村庄成为农民自己生活的舞台，并因此体味人生的价值；让村民生活在村庄的历史之中，有根；让农民对未来充满信心，有预期；让村庄有文化，有舆论，有道德压力，有生活感⑥。
    (3)加快制定相关的法律法规，着力完善政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的法制保障
    一是严格规范乡镇政府职责和权限，坚持依法行政。政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，具有群众自治性。目前地方组织法规定乡镇政府就是七方面的职责和权限，凡是这七方面之外的事情，乡镇政府就不能作为，从而为村民自治和社会自治留下应有的空间。
    二是加快制定《村民委员组织法实施细则》、《城市居民委员会组织法实施细则》。因为《村民委员组织法》和《城市居民委员会组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，没有具体界定基层政府行政管理权限范围，使城乡社区居民的民主自治权利只是一种制度性赋权，而不是实质性赋权。
    三是要制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规，对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为进行明确界定。
    (4)加强载体建设和机制创新，着力探索政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的实践形式
    在协调乡镇政权与村级组织关系上，一是“两种事务一把抓”，即由村委会统一负责村民自治事务和乡镇行政事务的管理。好处是在村委会层面实现了政务和村务的一体化，对村子较小、干部素质好能力强的地方比较适应，弊端是工作量大，干部负担重，对个人依赖性强；二是乡镇干部“包村”。通过乡镇干部“包村”，便于乡镇农业生产、计划生育、扶贫项目等工作得以完成，还可通过“包村”对村民自治工作给予指导，从而实现了乡镇行政管理和村民自治的结合，缺陷是不易坚持，延续性较差。
    在乡镇机构的运行机制方面，主要是设立社区服务中心。近年来，一些地方创造了几个村庄设立一个社区，成立社区服务中心，将社会保障、社会救助、农民就业服务、农村公共卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处等政府社会管理和公共服务项目整合进社区服务中心，构筑公共服务平台。这样既落实了乡镇的社会管理和公共服务职能，寓管理于服务之中；又减轻了村级组织的工作压力。
    在协调村级党组织与自治组织关系上，主要有三个方面探索成果。其一，“两委联席会议”与“一肩挑”各有利弊。两委联席会议制度避免个人说了算，避免了村两委的决策冲突。“一肩挑”解决了村级组织机构臃肿和责任不明，减少村干部之间冲突和内耗，减少了村干部职数，节省了开支。但是，在两委联席会议制度下，村两委的角色混同，很难明晰各自的职责，而“一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突；其二，“两票制”比“两推一选”更能促进衔接与互动。“两票制”模式是指在选举农村党委会的过程中，先由全体村民对本村现有党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人，党员投“选举票”进行正式选举。一些地方把“两票制”的“信任票”理解为“推荐票”，提出了“两推一选”。实行“两票制”选出来的村党支部书记，比“两推一选”更多地得到了广大村民的认可和支持；其三，“直选书记”比“党委会选举书记”更有利于衔接与互动。直选村支书改变了过去村党员只选村党支部委员、党支部委员再按照上级党委意图进行分工产生村党支部书记的做法，从而扩大了党员的民主权利，增强了支部书记权威的民主基础。
    在自治组织建设方面的新举措主要有“三会”(听证会、协调会、评议会)“三公开”(财务、政务、事务)及《社区自治章程》、《居民自治公约》、“重大问题公决制”、“民主评议制”、“社区联络员”等制度。此外，部分地区推行的民主恳谈会制度，健全了农民广泛参与公共问题的利益表达机制。
    2.主要对策
    
    (1)努力强化“一个结合”，实现民主与民生互促。以民主促民生问题解决，在解决民生问题中推进民主的进程和提升自治的水平
    “在上面，民主是个理论问题，是制度设计问题；对基层官员来说，只是操作程序问题；对普通百姓来说则是个利益问题。”⑦在中国，广大基层群众刚刚摆脱温饱问题，民主政治对他们来说，还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品，它在某种程度上还是一种可有可无的奢侈品。因此，开展基层民主建设必须根据社会主义现代化建设所处“发展黄金期”与“矛盾凸现期”并存的阶段性特征，牢牢把握以人为本、民生为先的指导思想，始终把基层民主自治建设与经济建设这个中心任务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合，与解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题相结合，达到民主与民生的互进。
    “民主与民生互促”最直接的意思就是把二者有机地结合起来。一方面通过民主方式促进民生问题更有效、合理的解决；另一方面通过关注、解决民生问题吸引基层群众的政治参与热情，并在解决民生问题的过程中加强民主训练和丰富民主生活，不断提高基层群众的民主意识和民主能力。
    (2)规范“两权运作”，推进“两权制衡”，形成国家与社会、政府与村民、乡镇与村治良性互动的权力博弈
    “两权制衡”主要是指通过立法途径对政府行政管理权与基层群众自治权进行明确界定，把政权、法权划归政府行政管理范畴，把财权、事权划归群众自治范畴，并从组织设置和规范管理上保证两权的相对均衡和对接，以利于发挥两权之间的互动、互补、互助、互促及互督功能。这种做法既可防止因两种权力悬殊使其无法有效行使，又可减少因两种权界模糊造成的越权、侵权和弃权。
    当前，规范两权运作，推动“两权制衡”需做好以下具体工作：一是完善立法，明确界定两种权力的权限范围，对基层政府的“指导”功能作出更明确界定，对基层政府干预基层群众自治、代行村委会权力的行为设置更严厉的制裁。当然，由于立法程序比较复杂，当前不妨先从地方性规范文件做起；二是加快乡镇政权体制和运行机制的改革步伐，进一步转变乡镇职能。依照法律积极支持和科学指导基层群众依法管理自己的事务，为群众自治组织“松绑”。保证选举反映民意，将群众自治组织自治、自我服务等作为村里工作考核的重点，为群众自治组织“减压”。将政府的工作重心下移，积极主动提供有效的公共产品服务，并在这一过程中引导、促进基层自治，为群众自治组织“鼓劲”。扎实开展清理整顿、还权于民工作，取消“村章乡管”、“村财乡管”等不当做法，切实解决村委会工作普遍存在的“工作任务多、检查评比多、台账要求多、代收费用多”问题；三是加快构建自力救济、党政机关救济、司法救济、社会救济等多途径的基层民主权利救济体系；四是着力发展基层政治性的维权组织、经济性的合作组织和公益性的社区服务组织，特别是基层民主维权组织，如村民监事会、民主调解协会、法律服务理事会等。
    (3)继续深化“三个公开”，做到“三个延伸”，进一步提升公开的质量
    “三个公开”主要是指基层的党务公开、村务公开、财务公开。当前，进一步深化“三个公开”，就是要不断拓展公开内容，创新公开形式，规范公开程序。着力做到“三个延伸”，即从定时公开向随时公开延伸，从定题公开向群众点题公开延伸，从办事结果公开向办事过程公开延伸，切实提升公开的质量，使公共权力在阳光下运行，让群众的知情权真正得到保障，从而更好地参与社会的管理和监督。
    (4)抓紧出台“四项规定”，制定“四条铁律”，推进乡村协商民主与乡镇治理机制创新
    所谓乡村议事协商，就是乡村社区成员，就其事关社区的公共事务、公共利益或重大问题，进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的一种民主形式。当前，推广乡村协商民主，必须制定出台相关的政策文件，规范议事协商的事项、对象、程序和形式。同时必须制定“四条铁律”：一是对协商议事项目内容有严明的规定；二是对协商议事程序有严格的规则；三是对难以达成共识的议事项目有严正的仲裁；四是对违反协商议事规定的行为有严处的机制。
    (5)大力推行“五会联动”，坚持“无三不决策”，严格规范基层民主决策的程序
    “五会”是指村(居)支委会、村(居)委会、村(居)党代会、村(居)人代会、全体村(居)民大会。“联动”是指相互配合，相互监督，联合行动。“无三不决策”是指五会中至少有三会的人员参与讨论才能作出决策。这样实行民主决策，既可提高决策的科学性，又能把两委会置于广大党员和村民群众的有效监督之下，防止独断专权，做到还权于民，避免引发干群矛盾甚至群体性上访事件。进而也可以从源头上开启基层群众自治与政府行政管理的衔接之门，充分调动群众参与的积极性，做好互动文章。
    推行“五会联动”，必须注意三点要求：第一，村(居)居民代表和党员代表的选举必须充分反映民意，由村(居)民和党员直选产生，不得由少数人操纵；第二，必须坚持“无三不决策”原则。村(居)的重大事项必须有全体村(居)民参与，少于三方参与的决策均视为无效决策；第三，外出代表不能及时参加会议的应该在会前征求意见，参会代表人数不得少于60%，达不到此标准不能决策。
    注释：
    ①郑杭生：《社会学概论新编》，[北京]中国人民大学出版社1987年版，第151页。
    ②张厚安：《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》，[台湾]桂冠图书股份有限公司1998年版。
    ③江苏省第七届村委会换届选举工作情况的总结报告，httpwww.chinarural.org.
    ④赵树凯：《乡村关系：在趋于密切中趋于紧张》，[北京]《乡镇论坛》2005年第13期。
    ⑤张妮：《参与式预算改革实验：谨慎乐观》，[北京]《中国发展观察》2007年第2期。
    ⑥贺雪峰：《乡村治理差异的研究视角与进路》，[沈阳]《社会科学辑刊》2006年第4期。
    ⑦任中平：《村干部视域中的村民自治：成效、问题与思考》，[成都]《天府新论》2008年第3期。
    【作者简介】董强，中共盐城市委党校教授224000；李建兵，南京大学公共管理学院博士研究生210093；陆从峰，中共响水县委党校高级讲师224600