美国公共行政理论中管理主义之哲学基础与内在逻辑

【内容提要】美国公共行政理论中的管理主义范式经历了萌芽、形成、拓展和成熟四个发展阶段。实证主义是管理主义的哲学基础，因为实证主义为管理主义提供了方法论基础，而管理主义是实证主义在管理领域的具体应用。美国公共行政理论中的管理主义是在与宪政主义的争论中得以发展和完善的，其理论体系由单一化、片面化逐渐走向多元化、系统化；理论研究由注重经济、效率价值转向既注重经济、效率价值，又兼顾人本价值，这是美国公共行政理论中管理主义发展的内在逻辑。
    【关 键 词】公共行政 管理主义 哲学基础 内在逻辑
    美国公共行政从其产生之初至今一直存在着两种范式之争：一种是管理主义，另一种是宪政主义。虽然宪政主义范式曾在美国建国初期处于优势地位，然而，在美国公共行政学诞生之后，管理主义以全新的姿态粉墨登场，并在美国公共行政中长期处于支配地位而成为主流的公共行政范式，其实质是追求公共行政中的效率、经济及效能等价值。要真正理解美国公共行政理论中管理主义范式的内在发展规律，就必须对管理主义范式的来龙去脉进行系统的梳理，进而厘清管理主义的哲学基础与内在逻辑。
    一、管理主义范式的历史演进
    
    所谓公共行政的管理主义范式是指把经济学与企业管理的理论方法引入政府管理领域，以提高政府效率的一套理念、方法与模式。本文所指的管理主义范式不仅包括新公共管理，而且包括汉密尔顿的集权型公共行政、传统公共行政以及技治主义时代的行为主义行政学。
    美国公共行政理论中管理主义的发展历程可划分为四个阶段：
    (一)管理主义的萌芽阶段(18世纪后期—19世纪初)：汉密尔顿的集权型公共行政
    
    管理主义范式源于美国建国初期汉密尔顿在与杰斐逊争论过程中提出的集权型公共行政思想，它主要包括以下几个方面：(1)基于性恶论的政府贵族化取向。汉密尔顿认为：“总的来说，人是邪恶的。”[1](P216)汉密尔顿以此作为理论基点，将人划分为富有理性与知识的“少数人”和反复无常、缺乏判断能力的“多数人”，主张让少数“富人和出自名门的人”永久地执掌国家政权，并在“政府中占有一种明显的和永久的地位”[2](P115)。(2)强有力的行政部门。在汉密尔顿看来，“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，无论理论上有任何说辞，在实践中就是一个坏政府”[3](P344)。为此，汉密尔顿主张行政部门强而有力。(3)强大的总统权力。汉密尔顿强调总统应具有强大的权力，这样才能保证总统能够高效地处理国家事务。他认为总统所管理的事务应包括“外交谈判的实际运用、财政预算、根据议会的一般拨款而运用和支付公款、陆海军的配置、战争活动的指挥等”[4](P354)。
    (二)管理主义的形成阶段(19世纪末—20世纪30年代)：传统公共行政学的勃兴
    
    威尔逊在《行政学研究》中强调公共行政应从政治领域分离开来，在他看来，“行政领域也就是企业领域”[5](P209)。为了在政府运作中提高效率，威尔逊建议参照利用私人部门的管理模式。这就为公共行政的管理主义取向奠定了理论基础。韦伯基于效率与权威方面的考虑提出了以分部—分层、集权—统一、指挥—服从为特征的官僚制理论，从而为传统公共行政学提供了组织框架。科学管理学派的代表人物泰勒强调“对一个工人的每个动作进行科学化的研究，以代替传统的依靠经验的办法”[6](P130)，从而为传统公共行政学提供了有效的研究方法，并使公共行政学得以科学化。1926年，伦纳德·D. 怀特的《公共行政研究导论》(这是第一本公共行政学教材)出版，次年，威洛比的《公共行政原则》(这是第二本公共行政学教材)出版。两本著作均指出公共行政存在着一些科学原则，“这些原则无疑将各个具有相同功能的服务予以整合”[7](P86)。公共行政管理者如果能够发现并学会应用这些原则，他们就是其工作领域的专家。这时传统公共行政学的发展正式进入一个黄金时代。
    (三)管理主义的拓展阶段(20世纪30年代—50年代)：技治主义时代的行为主义行政学
    
    到19世纪30年代，行为主义与当时盛行的技治主义相结合，产生了科学实证主义，它引入了自然科学中的实证主义研究方法来观察、分析和解释社会政治现象，主张以“进化论”、“社会有机体论”等理论去研究政治系统和政治现象。在此背景下，赫伯特·A. 西蒙将行为主义引入行政学研究之中，主张以行政行为研究来代替正统行政学研究。西蒙在《行政行为》中提出了理性行政模型，它试图建构一种基于实证主义与工具理性之上的完整化的行政组织理论。他认为，用理性行政模型的话语说某个组织具有理性，这就是说这个组织以效率的最大化为目标。西蒙认为：“效率标准指在给定资源条件下取得最大结果的选择。”[8](P179)西蒙把理性等同于效率。在他看来，理性的行为对于实现组织目标的行为最有裨益，这意味着个体必须服从组织领导的计划和意图。
    需要指出，西蒙的行为主义行政学并没有超越管理主义的藩篱，它仍然以功能主义和实证主义作为外衣，以追求管理方式和管理手段的变革来寻求提高政府效率的另一条途径，因而被称为管理主义的拓展阶段。
    (四)管理主义的成熟阶段(20世纪70年代末至今)：新公共管理的盛行
    
    20世纪70年代末以后，作为工业化时代之产物的传统公共行政学备受诘难，官僚制组织所推崇的传统价值逐渐被学界与实务界所质疑，新的价值理念蓬勃发展。这种突如其来的变革伴随着同时兴起的新公共管理运动。
    从理论层面来看，美国学者奥斯本与盖布勒在《政府再造》一书中提出了企业家政府应具备的十大原则：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争型政府：将竞争机制引入公共服务供给；(4)任务导向型政府：改革按章办事的组织；(5)效果导向的政府：按产出而非投入拨款；(6)顾客导向的政府：满足顾客而非官僚之需求；(7)有企业家精神的政府：收益而不是浪费；(8)有预见性的政府：预防而非治疗；(9)分权型政府：由层级制变为团队协作；(10)市场导向型政府：通过市场杠杆进行改革。这十大原则是美国新公共管理的理论核心所在。[9](PP35-280)
    从实践层面来看，美国新公共管理运动最早表现为里根政府时期为削减政府机构和收缩公共服务范围而进行的政府收缩计划。到20世纪90年代的克林顿政府时期则表现为“重塑政府运动”，其目标是为提高政府效率而创造一个少花钱多办事的政府，政府改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。此后，美国新公共管理运动呈现出全面化与系统化的发展态势。
    通过对管理主义四个发展阶段的梳理，我们不难看出：集权型公共行政强调强大的行政部门以及强有力的总统来有效地保证政治秩序；传统公共行政学强调“管理者，而非政客”，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门之“至高的善”[10](P192)；行为主义行政学强调将事实与价值(伦理)严格地区分开来，并用“行政人”取代了传统的“经济人”角色，强调按制度办事的人是最有效率的人，服从制度设计者命令的人是最有成效的人；新公共管理注重将私营企业的管理方式和手段运用于政府管理当中，其目的在于提高政府绩效，即全面关注经济、效率与效能价值。
    二、美国公共行政理论中管理主义的哲学基础：实证主义
    
    19世纪上半叶，自然科学的重大突破以及科学理论不断应用于技术实践，对哲学领域产生了重大的影响。传统上强调以“形而上学”为核心的西方哲学理论因其自身的内在矛盾而无法适应社会发展的需要，也无法概括和说明自然科学的新成就。正是基于此，实证主义作为哲学领域的重大转变而得以产生。实证主义是强调感觉经验、拒斥形而上学传统的西方哲学派别。它分为旧实证主义和新实证主义两大发展阶段。
    以孔德为代表的旧实证主义学派强调人类思辨的发展，只有在实证阶段，认识才达到正常状态，即观念和客体的统一。孔德认为实证哲学就是把实证精神推广到哲学研究上去。因此，这种实证主义与神学的神秘主义和经验主义不同，它不进行抽象推理，也不以感性经验作为判断事物的依据。实证哲学的价值取决于充分的科学事实，进而在原则和事实之间尽可能始终建立准确的平衡。
    新实证主义或逻辑实证主义，主要产生于20世纪30年代至50年代，其主要代表是维也纳学派。新实证主义强调，逻辑规律不是实在的“最高规律”，而是表达思想的普遍法规。因此，新实证主义把数理逻辑作为哲学分析和论证的主要工具。虽然新旧实证主义之间在理论观点上有所分歧，但其共同点在于强调事实必须是透过观察或感觉经验，去认识每个人身处的客观环境和外在事物。
    实证主义与管理主义之间有着密切的关系，具体表现如下：
    一方面，实证主义为管理主义提供了方法论基础。实证主义强调在原则与事实之间建立准确的平衡，把实验方法、数学方法等自然科学的研究方法引入社会科学领域，从而摒弃了形而上学的空洞性，最终达到探求事实本原和变化的目的。实证主义哲学为管理主义提供了方法论基础，管理主义中的科学主义精神以及基于科学主义之上的分解思维、逻辑主义、精确原则、受控实验与规范形式等原则正是在实证主义的指引下，以实证方法科学认识人类行为和组织结构，采取精确测算与效率最大化的方式来实现管理的现代化与科学化之目的。由此可见，若没有实证主义的方法论基础，管理主义则会变成无源之水、无本之木。
    另一方面，管理主义是实证主义在管理领域的具体应用。受科学主义的影响，管理主义在其发展过程中无不印证实证主义的精神。如作为传统公共行政学方法论基础的科学管理理论强调在管理过程中通过标准化的动作来确定工作量，这与现代管理学中的科学主义精神是相契合的。公共部门把科学管理原理的技术和方法引入公共行政领域，也是与官僚制政治—行政二分法的价值理念相契合的。标准化、分类、分工、作业流程、严格控制、绩效报酬等理念亦是传统公共行政学所追求的目标。行为主义行政学时期的代表人物西蒙也十分强调实证主义，他强调在科学研究过程中，应将事实与价值(伦理)严格区分开来。他认为，伦理命题无法直接同事实相比较，因为伦理命题强调的是“应当如何”，而非事实。因此，我们没有任何办法从经验上或是理性地检验伦理命题的正确性。[11](P46)新公共管理沿袭了传统公共行政的实证主义精神，并强烈反对用无形的标准，主张用成本核算、结果控制、绩效评估等有形的标准来实现政府效率的有效测量，从而使实证主义哲学得以彰显。
    总之，实证主义和管理主义是一脉相承的。实证主义是管理主义的基石，而管理主义则是实证主义的实现形式；实证主义为管理主义提供了方法论基础，而管理主义是实证主义在管理领域的具体应用。因此，我们有理由认为，美国公共行政理论中管理主义的哲学基础就是实证主义。
    三、美国公共行政理论中管理主义的内在逻辑
    
    美国公共行政理论中的管理主义是在与宪政主义进行不断争论的过程中得以发展和完善的。虽然其发展的四大阶段对管理主义的认识与理解不尽相同，但本质上都强调以实证主义为方法论基础，并以公共行政中的效率、经济和效能等价值为终极目标。
    透析美国公共行政理论中管理主义的发展历程和理论传承，我们不难看出，管理主义的发展过程并非杂乱无章，而是呈现出一定的内在逻辑，主要表现为如下几个方面：
    (一)理论体系由单一化、片面化逐渐走向多元化、系统化
    
    汉密尔顿所主张的集权型公共行政为美国前工业化时代提供了一种公共行政模式构想，其所推崇的公共哲学是基于政府效率考虑的集中统一。这种公共哲学为美国以后的公共行政发展奠定了一个工具理性的取向。正如盖瑞·华斯雷所说：“汉密尔顿的公共哲学为后来美国公共行政与政治学的发展打下了坚实的基础，它对进步主义运动、行政预算运动、威尔逊与古德诺的政治行政二分法、传统公共行政运动以及当今的政府改革运动都有深刻的影响”[12](P372)。无怪乎有学者认为：“如果有任何人配得上美国行政学的奠基人称号的话，那个人就是亚历山大·汉密尔顿”[13](P480)。然而，由于汉密尔顿的集权型公共行政思想散见于《联邦党人文集》之中，理论体系不够系统全面，再加之受美国建国初期政治、经济及文化因素的影响，使其在与杰斐逊的争论之中败下阵来，其所提出的集权型公共行政理论也未成为当时主流的公共行政范式。
    传统公共行政学是与工业化时代政府管理相适应的一种理论范式选择。它诞生于19世纪末20世纪初，并迅速成为美国公共行政领域占支配地位的主导范式。通过对传统公共行政模式的理论与实践进行深入分析，可以看出，其不可避免地带有片面化与单一化的特质，主要表现在：(1)对效率认识的片面化。传统公共行政对效率存在着狭义的理解，即强调政府效率为管理活动中投入的工作量与所获得的产出之间的比率。传统公共行政依托于官僚制组织的层级节制与分工合作的技术方法来实现政府高效率。这种对效率的片面化与机械化的理解，不仅使传统公共行政忽略了对效果、效能的有效关注，而且还会在管理过程中缺乏对人的因素应有的重视。(2)理论基础的单一化。传统公共行政学所依赖的理论基础是官僚制与政治—行政二分法。政治—行政二分法在公共行政实践过程中存在诸多弊端，而传统公共行政学真正赖以确立的理论基础是官僚制。随着美国进入后现代社会，作为工业化时代产物的官僚制理论因其自身存在的诟病而饱受攻讦。沃尔多认为，要解决官僚制的痼疾，必须把民主制引入官僚制领域，并“抛弃倾向于主导行政理论的权威—服从、上级—下级等思维模式”[14](P103)。(3)公共人事管理模式的单一化。传统公共行政学将“价值中立”奉为圭臬，从而使公务员(文官)的职业带有永久化的特征，这无形中排除了合同雇用、临时雇用等灵活的用工方式在政府部门存在的可能性。此外，终身雇用制使得政府人事部门在实践中不能解雇任何人，而无所谓称职不称职的问题。此外，资历原则变得非常普遍，单纯由服务的长短就可以决定升迁与否。(4)公共服务供给主体的单一化。传统公共行政学认为，官僚制组织具备精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面的优越性，因此，“政府一旦涉及某一政策领域，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者”[15](P1)。
    行为主义行政学中的管理主义理论虽然在管理的模式方面有所改变(主要表现为由物的管理转向人的管理)，但也没有摆脱传统公共行政学的实证主义哲学基础，二者在核心价值理念方面是一脉相承的。如在效率的认识方面，行为主义行政学注重通过制度化的“行政人”来实现理性的行为，而理性在西蒙看来早已成为效率的代名词，并与传统公共行政学对效率的狭义理解颇有异曲同工之处。因此，从本体论来看，传统管理主义与西蒙的行为主义行政学一样，运用效率标准作为其基本工具，来界定何谓“好的”或“正确”的公共行政，政府效率至上是二者共同的目标所在。虽然行为主义行政学并没有改变其对效率认识的片面化、公共人事管理体制的单一化与公共服务供给主体的单一化的事实，但行为主义行政学广泛运用了心理学、社会学、政治学、企业管理学等学科的研究成果和方法，从而开拓了公共行政学的研究视野，进而使公共行政学走上了一条理论基础多元化的道路。
    随着美国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政与行为主义行政学的片面化、单一化的特点无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍质疑。特别是到了20世纪80年代末90年代初，随着美国政府改革运动的深入开展，“新公共管理”作为公共行政领域的新范式以及政府管理实践的新模式得以蓬勃发展，并实现了其理论范式的多元化与系统化。(1)新公共管理理论基础的多元化。新公共管理除了具有管理学的理论基础之外，它还建立在经济学理论基础之上，如公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论等都为新公共管理提供了理论支持。(2)新公共管理理论模式的多元化与系统化。新公共管理在形式上除了奥斯本的企业家政府理论之外，还存在着诸多表现形式，如英国学者E. 费利耶在《行动中的新公共管理》一书中把新公共管理分为四种模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式；美国学者B. 盖伊·彼德斯在《政府未来的治理模式》中把新公共管理划分为四大治理模式，即市场模式、参与模式、弹性化模式和解制模式；美国学者拉塞尔·M. 林登在《无缝隙政府》一书中创造了“无缝隙政府”一词，并认为无缝隙政府是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织。(3)新公共管理实现了公共服务供给主体的多元化。传统公共行政学与行为主义行政学强调官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已不复存在。政府可以通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接进行服务供给，各种私人公司、独立机构与社会团体参与公共物品及服务的提供，从而实现了不同的政府机构之间、政府机构与私人公司、独立机构与社会团体之间为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。(4)公共部门人事管理模式的多元化。由于公务员(文官)的常任观念已被打破，合同雇用、临时雇用等用工制度的出现使人事管理的弹性和灵活性大大提高。
    (二)理论研究由注重经济、效率价值转向既注重经济、效率价值，又兼顾人本价值
    
    无论是集权型公共行政、传统公共行政，还是行为主义行政学，都注重效率、经济等价值。如：汉密尔顿强调给予总统较大的权力以提高政府效率；古利克认为“行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率”[16](P192)；西蒙则把理性等同于效率。正是由于其过于强调公共行政的技术理性与经济理性，因而招致了新公共行政学以及新公共管理的强烈批判。
    与以前的公共行政模式不同的是，新公共管理除了强调经济理性与效率价值之外，还十分注重在理论与实践中引入人本价值，主要表现在：(1)注重政府回应性。新公共管理作为公共行政的新模式，从根本上破除了政府主体的中心主义，从而确立了管理客体的中心主义。这就要求新公共管理必须注重政府回应性，公共管理人员和管理机构在预测、激发和充分掌握民众意见的基础上，对公民的诉求作出及时的反应，并迅速有效地解决公民的问题。(2)将服务对象视为顾客。新公共管理模式与传统公共行政学所强调的“政府主体性”不同的是，公共服务机构和管理者把服务对象当做顾客。政府的社会职责是依据顾客的诉求，并为其提供优质的服务。政府不再是盛气凌人地凌驾于社会之上，而是具有责任心的“企业家”，而公民则成为其“顾客”。(3)公共服务社会化。长期以来，政府的领导人一直都误以为政府的主要职责就是收税和向社会提供服务。而在当今社会需求多元化、社会环境瞬息万变的情况下，政府不可能再向社会提供垄断性的服务。因此，政府必然要改变过去强调统一化、标准化的公共服务模式，与社区、私营企业、非政府组织以及公民一起对公共事务进行治理。政府不断采取公共服务社会化的模式，利用社会力量来为公民提供公共服务。(4)鼓励公众参与。强调公众参与意味着政府给予公众更多的权利，并通过民主和参与的方式将社会服务与管理的权限下放给诸如社区、志愿者组织、家庭等社会的基本单元，让他们进行自我管理、自我服务，从而不断地激发其创造精神。公众参与的一个重要手段是公共服务社区化，这意味着公共服务走向社区，从而使社区本身承载着更多的自治功能。
    通过上述分析我们可以看出，美国公共行政理论中管理主义范式的内在逻辑呈现出理论体系由单一化、片面化逐渐走向多元化、系统化；理论研究由注重效率、经济价值转向既注重效率、经济价值，又兼顾人本价值的发展规律。
    四、余论
    
    根据上述对美国公共行政理论中管理主义之哲学基础与内在逻辑的分析可以得知，管理主义倡导效率、经济、效能等价值理念，注重技术理性和经济理性，从而为公共行政提供了技术支撑。但并不能由此而简单地认为管理主义是公共行政学唯一正确的研究范式，因为它存在忽视公共行政中的宪政民主价值、容易使公共行政陷入合法化危机等弊端。
    从管理主义发展的内在逻辑来看，从集权型公共行政、传统公共行政学、行为主义行政学过于重视技术理性发展到新公共管理在注重技术理性的同时引入人本主义价值，这使得管理主义在不断的修正过程中得以发展和完善。由此可见，现今的公共行政领域中有不同的价值体系和实现其价值体系的组织安排。管理主义范式如果过于强调单一价值，就不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识。只有把多元价值整合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。据此，我们可以预见未来美国公共行政理论中的管理主义范式在迈向成熟化、系统化的发展过程中，必然要在保证管理价值占据主导地位的前提下，注重继续吸收人本主义的价值理念与方式方法。笔者认为，今后美国公共行政理论中的管理主义范式在理论与实践方面将会呈现出如下发展趋势：
    第一，从行政哲学来看，由单一强调工具理性转向保证工具理性优先性地位，与此同时实现工具理性与价值理性的有机结合。
    第二，从价值理念来看，由过于强调效率、经济、效能价值，转向既强调效率、经济、效能价值又兼顾正义、民主、公平价值。
    第三，从方法论来看，由过于单一强调实证研究方法，转向保证实证研究方法占主导地位，同时注重引入规范主义的研究方法。
    第四，从政府管理领域来看，包括：(1)公务员的责任在于，既关注市场与效率价值，也强调宪法法律、政治规范、社区价值观以及公民利益等价值；(2)在强调政府公共服务能力提升的同时也兼顾公共服务意识的提高；(3)在强调政府绩效提升的同时也注重承担公共责任；(4)既注重公共治理结构效率机制的完善，也注重治理结构的透明性、民主性与参与性；(5)既注重完善公共服务主体间的竞争机制，也注意完善公共服务提供主体的多元化与社会化。
    【参考文献】
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    [16]Gulick, Luther. Science, Values, and Public Administration. in Luther Gulick, L. Urwick(ed.). Papers on the Science of Administration. New York Institute of Public Administration, 1937.
    【作者简介】刘耀东，管理学博士，湖北工业大学管理学院讲师(湖北武汉 430068)；施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院教授，博士生导师(北京 100875)