基于公共场域视角的基层政府与社会合作治理研究

    摘要：基层政府与社会之间公共场域的存在是中国基层治理区别于他国的重要特征。在这一公共场域中，行动主体从古代的胥吏、士绅发展到今天的社工、协勤和村官等，组织形式从里甲与乡约的混合模式发展到今天的村委会(党支部)、社区委员会(党支部)甚至虚拟的网格化管理区。而政策的传递方式则经历着自上而下的行政命令夹杂着自下而上的士绅“自治”模式，发展到今天的压力型体制和动员型治理相结合的模式。国家与社会在公共场域的融合和重叠使得中国的基层治理成为国家主导下的基层政府与社会合作治理。而合作治理的实现不仅需要弱化政府外部发包体系的行政化，疏通自下而上的参与通道，让地方精英和民众参与到公共政策制定和执行中来，还需要在吸纳国外经验的基础上回望历史传统，借鉴历史上的乡约与里甲混合模式，重新组织与整合基层社会。
    关键词：基层政府/国家与社会/合作治理/公共场域
    作者简介：崔晶，中央财经大学政府管理学院(北京 100081）。
    基金项目：国家社会科学基金重大项目(15ZDC033)；北京市社会科学基金一般项目(14JGB079)。
    一、问题的提出
    随着中国社会向后工业化和新型城镇化的转型，城乡的社会、经济和政治面貌都发生了巨大的变化，不同利益主体反映着多样化的利益诉求，因而培育政府、社会与市场的最优关系，构建基层多元合作治理体系，就显得尤为重要。就基层治理而言，一方面，建立和完善基层政府与社会的合作治理已经成为我国基层政府解决辖区公共问题的重要内容(郁建兴、关爽，2014：7-16)，但是另一方面，由于基层治理中“非正式行政”现象的存续(周雪光，2014：108-132；周黎安，2014：1-38；艾云，2011：68-87；黄宗智，2008：10-29)，“选择性执行”行为的不断涌现(O’Brien & Li，1999：167-186)，基层政府回应社会多元化诉求的乏力(何艳玲，2013：29-44)，以及民众和社会组织参与社会治理的有限性等问题(贺雪峰，2011：86-101)，导致基层政府与社会之间难以形成良性互动和长期合作。
    基层政府与社区、乡村和民众等主体的互动体现着国家与社会的关系，这一关系也是分析基层治理的重要范式。从纵向的统治到横向的治理，国家与社会关系经历了一个由“国家与社会二分”到“国家与社会互动”的漫长演变过程。国外学界对于国家与社会关系的研究逐渐形成了多元主义和法团主义两大理论派别。多元主义主张市民社会与国家的分立与制约，强调“社会中心论”，认为市民社会是一个自主活动的领域，国家与社会之间应该保持距离，这一理论对当今西方国家政治运作具有主导性的影响。Whyte(1992：85-94)认为，社会中的权力是多元的、分散的，不同的社会群体通过组织社团参与选举竞争来表达自己的利益诉求，影响国家的政治决策。在多元主义的影响下，很多研究基层治理的学者提出了多元主体合作的治理主张，倡导基层政府、企业、民众等多元主体合作来共同治理区域公共事务。文森特·奥斯特罗姆(V.A.Ostrom et al.，1988：72-80)等认为，地方政府可以使用协议、兼并和契约等方式与社会建立灵活的合作网络。埃莉诺·奥斯特罗姆(E.Ostrom 2012：213-251)通过对大量案例的实证分析证明了一群相互依赖的当事人在管理公共资源时，可以建构自己的合作网络，在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，可以进行自主治理。20世纪90年代，Adams(2002：17-44)、Chan(1993：31-61)等学者质疑了多元主义国家与社会分立的观点，提出社会与国家融合所形成的法团化组织是整个社会良好运作的中介。Chen(2003：1006-1028)、Howell(2003：102-122)、Clark(2005：2-18)等学者指出多元主义不能解决社会整合、利益群体权力分配不均衡和国家制定政策的低效率等问题，而法团主义则可以弥补这些缺陷，促进国家与社会的相互融合，实现国家政治的公平性，并提高政府效率。戴慕珍(Oi，1992：99-126)还运用地方性法团主义的概念，解释了中国地方政府在经济增长中的作用。因此，法团组织的经济效率优势被认为是东亚国家经济起飞的重要因素(Unger & Chan，1995：29-53)。很多学者认为国家法团主义更适合解释中国的地方政府与社会的关系(Saich，2000：124-141)。
    虽然学者们对国家与社会关系进行了较多研究，但国家与社会的二元对立框架是否适用于描述与解释中国的基层政府与社会关系？在中国的基层政府与社会之间特有的公共场域中，各个行动主体应如何形成良性的互动？而公共场域内的组织形式与政策在这一场域的传递又是如何得以实现的？这些问题促使着学界对中国国家与社会的关系进行进一步的反思。
    在中国基层治理传统中，基层政府与社会之间存在着一块特别的场域，即从县衙门到每家每户之间的地方，这一场域被费孝通(2012：39)先生称之为“最有趣的，同时也是最重要的”领域，是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键。黄宗智(2008：20)称之为“第三领域”，在这里国家与社会二者相互重叠，协力运作。这一公共场域的存在成为中国基层治理区别于他国的重要特征。从历史上来看，中国基层政府与社区、乡村、民众等主体的合作治理是在来自国家、官治的活动与乡村、宗族活动的相互作用下而推移的(中岛乐章，2012：287-288)。而基层政府(官治领域)与社会(民治领域)之间的公共领域是影响这一合作治理的关键媒介，在这一公共领域中的行动主体、行为模式和组织建设为理解今天基层政府与社会的合作治理提供了很好的参照。
    

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