整合治理：公共治理的新形态

    整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后，国家建立了全能型政府，执政党和政府几乎掌握了所有重要资源，通过意识形态、组织制度、单位制度、身份制度、户籍制度等，对经济社会进行全面管理，国家权力的影响无处不在，有研究者称之为“总体性支配”。
    20世纪80年代以来，随着党和政府工作转向以经济建设为中心，中央出台了一系列新政策，致力于培育市场机制，推进政企分开，支持民营经济、外资经济、社区组织发展，扩展其作用领域，赋予经济社会组织一定的自主权，逐渐扭转了全能主义运作模式。地方政府通过构建跨界运作机制，发展间接、隐形和技术化控制手段，逐渐形成了公共治理的新形态——整合治理模式。
    政府支配资源的比重下降
    20世纪80年代，中央通过试行承包制，推行“利改税”改革，允许税后利润由企业留存，扩大了国有企业的经营自主权。在改革中，地方政府也有了一定的投资自主权。为追求经济增长和财政收入，地方政府采取“放水养鱼”的办法，投资兴办企业，创造税收和预算外收入。
    1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。此后，政府逐步放开价格管制，经济运行开始由双轨制转而向市场并轨。1994年分税制改革不仅改变了中央与地方的财政关系，增加了中央收入占总财政收入的比重，也改变了地方政府与企业的关系。另外，增值税由国税系统负责征收，地方政府无权为保护地方企业而出台优惠政策，这也影响了地方政府投资办企业的积极性。分税制改革后，在“抓大放小”政策的推动下，地方政府开始大规模实施企业改制，将乡镇企业和一部分国有企业转变为股份制或私有企业。企业改制以后，地方政府与其“脱钩”，政府提供公共服务，并通过征税和收费的方式获取财政收入。
    随着改革的推进，企业产权走向多元化，地方政府直接支配的资源在比重上明显下降，政府管理也告别了“总体性控制”，走向有限支配、依法监管。对于非政府所有的经济资源，政府不再拥有直接支配权，只能依法监管，不能任意干预和征用。
    体制外力量快速发展
    在计划经济年代，城市各类组织和个人都被纳入国家控制之中，国家通过单位、身份等组织体系，将城市居民纳入其中，形成独特的“单位制度”和“单位人”。随着市场化改革的推进，单位原来承担的社会职能被不断地剥离出来，移交给城市基层政权承担责任。随着流动人口增多，基层政权无法满足这些人的社会福利和生活需求。
    

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