持之以恒推进县域相对贫困治理

    习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出:“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。”当前，我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，但反贫困事业并没有因此而终止，还需要致力于应对更为复杂的相对贫困问题，构建相对贫困治理的长效机制。“郡县治，天下安”，县域治理是国家治理的基础和重点。在决战决胜脱贫攻坚阶段，我国确立了强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制……强化县级党委作为全县脱贫攻坚总指挥部的关键作用，全力攻坚克难。进入缓解相对贫困阶段后，县域仍然是治理的重点所在。只有扎实做好县域相对贫困治理的大文章，才能有效巩固脱贫攻坚成果，筑牢防贫减贫的基础支撑，在促进全体人民共同富裕的道路上迈出坚实步伐。
    县域是治理相对贫困的基本单元
    相对贫困被定义为个人或家庭所拥有的资源或机会明显低于社会平均水平，难以满足除生存之外的更高层次需求，从而处于一种相对的匮乏状态。与绝对贫困相比，相对贫困主要面临的是如何进一步满足基本的非生存需要的挑战，具有覆盖人群更广、表现更为多样、成因更为复杂等特征。将县域作为治理相对贫困的基本单元，在某种程度上正是与相对贫困的基本特征相契合。
    首先，相对贫困的影响范围既包括农村，也包括城市，覆盖了农村的脱贫易返贫户、边缘易致贫户以及城市的低收入者、高杠杆率家庭、隐形贫困人口等各类群体，而县一级恰恰是我国既有城镇又有农村的最基层行政区域，不仅涵盖了我国绝大部分农村人口，也涵盖了相当一部分城镇人口，单是县城及县级市城区常住人口就占了全国城镇常住人口的近30%。县域内的相对贫困治理，毫无疑问将是持续开展反贫困斗争的重头戏。
    其次，城镇和农村都存在着为数不少的相对贫困人口，在城镇化进程不断走向深入的背景下，城乡之间互渗融合的趋势日益明显，扶贫工作需要打破城乡二元格局，逐步建立城乡统筹的贫困治理体系。国家已经明确提出要将县域作为城乡融合发展的重要切入点。作为城镇与农村的有机结合体，以县域为单元治理相对贫困，有助于更好地实现贫困治理的城乡统筹和一体推进。
    再次，相对贫困是在比较视阈下提出的时代课题，是相对于特定的参照系而呈现的现实存在。由于我国区域发展差距仍然比较大，无论是相对贫困识别标准的制定还是帮扶措施的出台，都需要在特定的空间尺度下进行才能更具有针对性和可操作性。在县域范围内，城乡互动频繁，人员往来密切，且拥有相对独立的资源配置能力和发展腾挪空间，有利于统筹推进新型城镇化和乡村振兴，有效缩小区域内部发展差距，因而将县域作为相对贫困治理的特定空间是比较合适的。
    县域相对贫困治理的方法论
    工欲善其事，必先利其器。县域贫困治理是一项复杂的系统工程，涉及城乡关系、产业发展、社会治理、收入分配、财政金融、民生保障、生态文明等诸多领域，牵一发而动全身，需要科学谋划，精心组织，而科学方法的指导就显得尤为重要。
    一是坚持普遍性与特殊性相结合。相对贫困是经济发展进程中将长期存在的社会性问题，让相对贫困的弱势群体共享现代化建设成果，离不开普惠性、基础性、兜底性民生建设的强力支撑，离不开政府、市场、社会等各类主体共同参与的整体性治理机制，离不开健全高效的体制机制提供的制度保障。与此同时，相对贫困既存在区域间、城乡间的差异，也有着群体间、个体间的不同，以县域为单元开展相对贫困治理同样需要避免“一刀切”式的简单化处理。要坚持实事求是、一切从实际出发的原则，在帮扶对象的精准识别、动态更新上下功夫，在帮扶举措的分类实施、精准匹配上下功夫，在帮扶效果的及时跟进、巩固提升上下功夫，通过差异化的治理让缓解相对贫困切实取得实效。
    二是坚持两点论和重点论相结合。唯物辩证法告诉我们，在研究复杂事物的发展过程时，既要看到主要矛盾，也要看到次要矛盾；既要看到矛盾的主要方面，也要看到矛盾的次要方面。同时，还要注意重点把握主要矛盾和矛盾的主要方面。只有坚持两点论和重点论的统一，才能分清轻重缓急，避免眉毛胡子一把抓。相对贫困致贫原因复杂，但归根结底是发展的不平衡不充分所导致，也只能在更加平衡、更加充分的发展中逐步予以解决。当前重点要做的工作是确保刚刚摆脱绝对贫困的农村脱贫群众不再返贫致贫，为此就需要针对城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，以推进县域内城乡融合发展为抓手，强化城乡要素资源平等交换双向流动，唤醒乡村的发展潜能，在县域经济的发展壮大中巩固提升脱贫成效。
    三是内生动力与外在助力相结合。事物的发展变化是内因和外因共同作用的结果，且内因决定着事物的性质和发展方向。相对贫困治理也不例外，既有赖于外在条件的改善，更需要激发贫困地区和贫困群众的内生动力，将“外在输血”和“内在造血”有机结合起来。一方面，贫困的存在与环境因素密切相关，绝不能将其简单归咎于贫困个体的懒惰。地理位置偏僻、生态环境脆弱、资源要素匮乏等自然因素以及拥有资产少、刚性支出多、教育程度低、健康状况差、市场培育不足等社会因素都会带来贫困问题，因而要在直接给予贫困群众必要帮扶的同时，大力推进制度变革，充分保障人的平等参与、平等发展的权利，营造公平的社会环境。另一方面，持续扶贫与扶志、扶智、扶下一代相结合，坚持送志气、送信心、送本领，努力提高贫困地区和贫困群众的自主生存能力和自主发展能力，阻断贫困的代际传递。
    持之以恒推进县域相对贫困治理
    相对贫困和绝对贫困在内涵特征、认定标准、治理方式、治理周期等方面有着明显区别，如果说消除绝对贫困打的是一场“攻坚战”，那么相对贫困治理将是一场涉及人群更多、波及范围更广、难度也更大的“持久战”。推进县域相对贫困治理，既要有只争朝夕的紧迫感，也要保持“历史耐心”，稳扎稳打，持之以恒。
    第一，推动脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。尽管脱贫攻坚的伟大目标已经全面达成，但绝不能躺在历史的功劳簿上高枕无忧，而是要持续巩固拓展脱贫攻坚成果，严防出现规模性返贫，这也是接续推进贫困治理的前提条件和必要准备。作为新时代“三农”工作的总抓手，实施乡村振兴战略有助于从整体上提升我国乡村的发展水平，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供有力保障。因此，必须切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的各项工作，让脱贫的基础更加牢固、后续治理的起点更高。就县域层面而言，要做好目标规划的衔接，将巩固脱贫成果和缓解相对贫困统筹纳入到新时期全面推进乡村振兴的实际行动中去，并做好阶段性和梯次性安排；做好工作机制的衔接，将脱贫攻坚中形成的责任落实、结对帮扶、监督考核等行之有效的机制灵活运用于乡村振兴的具体实践之中；做好脱贫成果的衔接，积极整合脱贫攻坚期间的各类资源要素，进一步巩固在产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等方面取得的来之不易的成就，为推进相对贫困治理开好局、起好步。
    第二，建立城乡一体的相对贫困治理架构。由于相对贫困的长期性和复杂性，我国的贫困治理策略势必由超常规举措和高强度动员向常态化、制度化治理转变，科学合理的制度性安排将愈加彰显其在降低治理成本、提高治理效率方面的积极作用。县域相对贫困治理也需要顺应时代要求，在制度架构上进行重塑和完善，着力解决好识别标准模糊、管理机构不一、政策体系分割、治理力量零散等问题。在识别机制方面，为避免出现因标准不一或标准不合理造成的贫困人口“遗漏”问题，应科学构建城乡并轨且能够反映多维致贫原因的相对贫困认定标准，确保最大限度地识别出各类显性和隐性贫困人口，还要建立城乡统一、实时调整的贫困人口信息数据库，做好贫困群众的动态检测和帮扶工作。在组织体系方面，要加强城乡一体和部门协同，整合扶贫、民政、人社、教育、卫生等力量，组建统一的扶贫管理机构，理顺职能，优化流程，着力破解城乡分治的“扶贫二元制”模式。在治理主体方面，政府不能勉为其难地做一些自身干不了也干不好的事情，应转变单一的由行政逻辑主导的贫困治理模式，构建政府、市场、社会协同发力的制度体系，并充分尊重贫困群众的意愿和意见，推进各类主体由政府主导下的被动参与向基于主观意愿的主动参与转变，加快形成人人皆愿为、皆可为、皆能为的相对贫困治理新格局。
    第三，构建相对贫困治理的内生动力机制。相对贫困的表现形式虽然多种多样，但核心依然是收入问题。正如习近平总书记指出的，“发展产业是实现脱贫的根本之策”。只有激发贫困群众的主观能动性，大力发展富民产业，增加就业，改善收入，才是缓解县域相对贫困的长久之计。就微观个体而言，要通过思想教育、技能培训等方式，帮助其摆脱思想贫困、意识贫困和能力贫困，积极融入产业分工体系，分享产业链和价值链增值带来的收益，依靠勤劳的双手实现脱贫致富。就县域层面而言，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力破除影响土地、人才、资本等要素在城乡间流动的体制机制障碍，盘活资源，挖掘红利，提高经济运行绩效。同时，在县域内统筹一、二、三产业布局，做大做强主导产业，培育发展特色产业，着力构建高质量发展的现代化产业体系，不断释放县域经济发展对缓解相对贫困的带动效应。
    第四，打造多层次一体化的社会保障体系。无论是绝对贫困还是相对贫困，贫困人口中都有相当一部分需要进行兜底保障，只是到了治理相对贫困阶段，兜底保障的着眼点不再限于满足最低生存需要的基础性保障，而要向生存性保障和发展性保障相结合、物质保障与精神保障兼顾的综合性保障转变。一方面，要扩大兜底保障的覆盖面。持续推进包括教育、医疗、养老、社会保障在内的各类城乡基本公共服务均等化进程，尤其要加大对县域薄弱地区公共卫生和教育资源的投入，将各类社会边缘群体、高风险群体等适时纳入基本民生兜底保障网络，让兜底保障更具包容性和公平性，使城乡相对贫困群众都能够享受同质同量的基本公共服务。另一方面，要优化兜底保障的组织方式。为确保社会保障制度的可持续性，应着力扭转由政府负责的法定基本保障制度一家独大的局面，积极引入市场主体和社会力量，优化社会保障体系的筹资渠道和服务供给，形成以政府为主导、多元主体共同参与的多层次一体化社会保障体系，努力满足相对贫困群众在社会保险、社会福利、社会救助等方面多样化的保障需求。
    （作者单位：河南省社会科学院城市与环境研究所）