中国财政70年：建立现代财政制度

二、计划经济时期的中国财政 
    （一）“一五”时期的中国财政 
        1953年，中国开始实行第一个五年计划，国家财政的目标主要是筹集建设资金支持工业化。“一五”时期，国家财政集中的收入占国民收入的31.3%，国家财政为工业化筹集建设资金达1241.75亿元，保证了“自力更生为主”工业化目标的实现。“一五”时期，以苏联帮助中国设计的156项建设单位为中心的、由限额以上的694项建设单位组成的工业建设，仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元，其中国家财政拨款资金达506.44亿元，占86.1%。 
        工业化建设的结果是，工业部门成为财政收入的重要来源。工业部门缴纳的收入为602.45亿元，占全部财政收入的46.7%。1953年，工业部门缴纳的收入占财政收入的比重为41.6%，1957年上升到50.3%。 
        自1953年开始，中国财政管理体制从原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）、县（市）三级管理体制，降低了集中程度，适当地下放了管理权限。1954年，财政体制又作调整：预算收入实行分类分成办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类；预算支出基本上按照隶属关系划分；按照收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足部分由中央财政划给调剂收入弥补；分成比例一年一定。 
    （二）1958～1965年的中国财政 
    1.1958～1960年的中国财政 
        1958年，中国开始进行第二个五年计划。“二五”时期，财政的主要目标是为经济的“大跃进”提供财力支持。1958年之前，中国实行“以支定收，一年一变”的财政体制。1958年财政体制改为“以收定支，五年不变”，旨在增加地方政府的激励。地方可以在五年内按其收入情况来安排支出。从1958年起，中国在国营企业实行利润全额分成制度，增加了对企业的激励。企业留用的利润，在国家规定的范围内自行安排使用。这一制度从1958年到1961年共实行四年，提取留成资金146.7亿元。 
        改进企业财务管理制度，鼓励企业更新改造和试制新产品。在企业流动资金管理上，试行“全额信贷”。国营企业的流动资金以往由财政和银行“两口供应”，财政拨款供应国营企业的定额流动资金，银行贷款供应国营企业的超定额流动资金。这一办法实行两年就被迫停止执行。中国在基本建设财务管理上试行投资包干制度，投资包干的建设单位一度有5000多个，占全国投资总额的40%左右，但由于投资包干制度不健全，1961年该制度停止执行。 
        合并税种，简化征税办法。1958年9月，经全国人大常委会审议通过，由国务院发布试行《中华人民共和国工商统一税（草案）》，将商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税，对工厂只征一道税，此外，在商业零售环节再征一道税。简化纳税办法一是减少对“中间产品”的征税，除对棉纱、皮革、白酒3种产品继续征税外，其他“中间产品”一般不征税；二是简化计税价格，一律根据销售收入计税。税制改革注重在基本维持原税负的基础上调整税率，注意奖励协作生产。这次改革停征了利息所得税和文化娱乐税。过于简化的税制，削弱了税收调节经济的作用。 
        “大跃进”背景下的财政制度偏离正轨，财政出现“假结余，真赤字”，财政结余有水分。三年“大跃进”，以及其他因素一起作用，中国经济社会在1959年到1961年遭遇了极大的困难，经济倒退，财政收入下降。1961年，财政收入比上一年下降了37.8%。 
    2.1961～1965年的中国财政 
        为了应对挑战，1961年，中央实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，国家集中财力，加强财政的集中统一。在财政体制上，从1961年起，国家财权基本集中到中央、大区和省（自治区、直辖市）三级，继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”（1959年起实行）的办法；收回一部分重点企业、事业单位的收入，作为中央的固定收入，并将基本建设拨款改为中央专案拨款；适当缩小了专区、县（市）、公社的财权。国家财政预算，从中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”。财政体制从收支两方面加强管理，财政体制集中度较高，中央直接掌握的财力从原来的50%提高到60%左右。强调各级财政预算不准打赤字，并适当压缩预算外资金，加强管理。 
        大力压缩基本建设投资，按照国家计划和核定的预算拨款。国家注意合理分配资金，调整经济结构。国家财政按先生产、后基建和农、轻、重为序的原则，合理分配资金，促进经济结构调整，加快生产恢复和发展。同时，改进企业财务管理体制，恢复和健全企业成本、资金管理制度，加强经济核算；改进企业利润分配制度，调低企业利润留成比例，全国企业平均利润留成比例从13.2%降低到6.9%，并明确规定企业利润留成资金必须绝大部分用于“四项”费用、进行技术革新和技术革命、实行综合利用所需的支出，同时按照国家的规定安排奖金和职工福利开支。企业主管部门集中的留成资金，不得超过企业留成资金总额的20%，且只能用于企业之间的调剂。1962年，除商业部门仍实行利润留成办法外，其他部门的企业停止利润留成，改为提取企业奖金。企业所需的技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全保护费、零星固定资产购置费四项费用，改为国家拨款解决。国营企业在完成国家规定的主要指标后，可按工资总额的3.5%提取企业奖金。未全面完成国家计划的，按规定扣减一定比例的奖金。 
        1965年，调整的经济任务完成，工农业生产在协调的基础上已超过1957年的水平。从总体上看，财政调整后，通过增收节支，节约非生产开支，压缩社会集团购买力，消灭财政赤字，实行比较集中的体制，加强集中统一，保证了调整经济工作的顺利进行。 
    （三）1966～1977年的中国财政 
        1966～1976年是“文化大革命”时期，各项制度遭严重破坏，财政制度也不例外，连正常的财政工作都受到影响。 
        “文革”时期，财政领导机构多次受到冲击，财政工作受到严重影响，经济效益也受到很大影响。同时，国家也采取一些措施，包括两次冻结银行存款，以尽量减少对财政制度的冲击。整顿企业财务（如1972年清产核资）、整顿机构（如1972年恢复税务局建制，建设银行重新从人民银行划分出来；1975年财政部军事管制委员会被撤销，财政部司、局组织建制恢复，“税务总局”名称恢复）、严格财政管理和财经纪律等工作的进行在很大程度上维持了国家的运转。 
        基于全民所有制职工人数、工资支出、粮食销量略创新高的现实，国家对此进行严格控制。国家还采取措施控制基本建设规模，加强基本建设管理，压缩财政支出。 
        “文革”时期，国家财政在支持经济领域某些方面取得成就，农业、工业、交通运输和科学技术都得到了一定发展。此外，中国还为发展中国家提供了数目相当可观的财政援助。当然，从整体上看，“文革”对国家财政造成了严重破坏，虽然从1966年到1976年，财政收支相抵，赤字只有近9.47亿元，但有4年出现赤字，在“文革”后期的1974～1976年，更是连续三年赤字，且1976年的赤字规模较大。而且，这样的财政状况还是在许多事业停办缓办，勒紧裤腰带过日子的情况下得到的。 
        1974～1976年，财政连续三年发生赤字，分别为7.11亿元、5.27亿元和29.62亿元。财政赤字规模不算大，但由于这是压缩支出的结果，财政困难程度可想而知。1977年和1978年国民经济得到一定的恢复，1977年和1978年都出现了财政结余，分别为30.93亿元和10.17亿元。 
        在整个计划经济时期，中国财政最主要的职责是为国家计划提供支持，保证各项事业的正常运转。经济中存在的各种问题，多数时候通过集权与分权的调整来加以解决。由于对公债的理解存在一定的偏差，1968年中国既无外债又无内债，并将此视为社会主义制度的优越性。计划经济时期对财政赤字的认识也较为保守，因此将财政平衡作为财政运行的重要目标，认为实现财政平衡、信贷平衡、物资平衡，才能实现国民经济综合平衡。 
    

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