中国财政70年：建立现代财政制度

     （四）建立现代中央和地方财政关系：2013年以来的分级财政改革 
    1.事权和支出责任的划分 
        《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称《意见》）是一份指导事权和支出责任改革方向的框架性文件，于2016年8月16日发布。根据《意见》，中央财政主要负责国家安全、外交、中央国家机关的运转，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展等事务所需支出；地方财政主要负责本地区政权机关运转及本地区经济及事业发展所需支出。在财政事权的划分上，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权。地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。《意见》还提出建立动态调整机制，这适应客观条件在不断变化的现实。《意见》强调“财政事权”，回应的是财政管理体制改革问题。财政事权和支出责任划分的重点在中央和省一级之间。只要中央和省一级划分清楚，那么省以下的就容易确定。《意见》对省以下财政事权和支出责任的划分作了原则性规定，强调结合当地实际确定事权，避免“一刀切”，有利于各地探索符合实际情况的体制。 
        2018年2月8日，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，自2019年1月1日起实施，进一步推动了财政事权和支出责任的划分。国务院办公厅2018年还印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，自2019年1月1日起实施。这些都表明事权与支出责任划分改革已在提速。 
    2.收入的划分 
        “营改增”全面试点之后，再沿用新增增值税收入归地方的做法已不适合现实需要。国务院决定，制定全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案。在保持现有财力格局不变（中央和地方财力大体“五五”格局），注重调动地方积极性，兼顾好东中西部利益关系的原则指导下，确定了以下改革方案：①以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数。②所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。③中央分享增值税的50%。④地方按税收缴纳地分享增值税的50%。⑤中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变。⑥中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。这一方案与全面推开营改增试点同步实施，即自2016年5月1日起执行。过渡期暂定2～3年，届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况，研究是否适当调整。此外，自2016年1月1日起，证券交易印花税不再作为共享税，全部作为中央税收入。 
    3.转移支付的调整 
        《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》）也包括转移支付方面的内容。《方案》将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围。《方案》提出参照现行财政保障或中央补助标准，制定9项基本公共服务保障的国家基础标准。地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，应事先按程序报上级备案后执行，高出部分所需资金自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的9项事项，地方可结合实际制定地区标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。法律法规或党中央、国务院另有规定的，从其规定。《方案》要求调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。《方案》还要求推动省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导；省级政府要考虑本地区实际，根据各项基本公共服务的重要性、受益范围和均等化程度等因素，结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任，加强省级统筹，适当增加和上移省级支出责任；县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务，承担提供基本公共服务的组织落实责任。 
        2013年以来，积极财政政策不断地优化，从2008年的“结构性减税”到2018年的大规模减税降费，既是政策着力点的转变，又是宏观财政调控水平提高的表现。2013年以来，中国还在财政的国际化上作了积极的探索，推动《BEPS行动方案》的制定，积极参与国际税收新秩序的形成；还推动金砖国家新开发银行的成立与运作，推动全球治理秩序的形成。 
    六、结语 
        新中国财政70年的现代化探索，既是发展型财政的探索，又是市场型财政的探索。最初，中国财政适应重工业优先发展战略的需要，为迅速建立起独立的工业体系筹集资金，推动了工业化进程。在计划经济时期，财政主要服从国家计划的需要，在努力实现财政平衡的同时，尽力保障计划的落实。在市场化改革时期，特别是社会主义市场经济体制改革目标明确之后，财政自身的平衡让位于宏观经济稳定，让位于社会总供给和总需求的平衡。2013年以来，“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新定位，更是对财政提出了全面改革的要求。建立现代财政制度的目标虽然是2013年明确的，但是财政制度的现代化70年来一直在实践之中。为适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，中国财政正在进行全方位的改革。回顾70年的中国财政，可以发现每个时期财政因应时代背景而作相应调整的事实。中国财政正是这样走过了难忘的70年，并正在迎接更加灿烂美好的未来！ 
    参考文献 
    [1]财经智库编辑部：《不断探索中国特色社会主义经济理论—专访中国社会科学院学部委员张卓元先生》，《财经智库》2017年第5期。 
    [2]当代中国丛书编辑部：《当代中国财政》（上），中国社会科学出版社1988年版。 
    [3]当代中国丛书编辑部：《当代中国财政》（下），中国社会科学出版社1988年版。 
    [4]项怀诚主编：《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年版。 
    [5]项怀诚主编：《中国财政通史》，中国财政经济出版社2006年版。 
    [6]杨志勇、杨之刚：《中国财政制度改革30年》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。 
    [7]杨志勇、张斌 主编，汤林闽 执笔：《中国政府资产负债表2017》，北京：社会科学文献出版社2017年版。 
    [8]杨志勇：《现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革》，广东经济出版社2015年版 
    （作者系中国社会科学院财经战略研究院纪委书记，副院长，研究员）

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