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会员注册(三)基于公共价值的公共管理理念
穆尔提出了有关公共价值的管理理念的六大要点：“(1)价值是植根于个人的期望和感知的；(2)有各种各样的期望得到满足，一些是通过市场生产和分配的物品或服务，另一些是由公共组织提供或公民对政府机构期望的反思，这是公共管理者关注的核心；(3)公共部门管理者可以通过两种不同的活动来创造公共价值，一是把资金和权利委托给他们部署到生产的东西价值的特定客户和受益者，二是通过建立和运营一个满足公民期望的机构；(4)公共组织产品的生产和分配必须公平且有效，这些活动必须节约权利和资金的使用；(5)政策对于公共部门管理者正如企业计划书对于私人企业家；(6)公共管理者管理的环境将会变化，公民的期望将会变化，完成旧任务的方法也会变化，组织的任务环境也会转变(马克·穆尔，2003)。”基于公共价值的公共管理理念实际上是公共价值理念与公共管理实践活动的结合，由此，公共价值管理可以从四个维度进行解析，分别是：以公共价值为基础的战略管理；以公共价值为基础的绩效管理；以公共价值失灵为标准来判断公共政策与公共服务的有效性；以公共价值为基础的网络化治理。
(1)以公共价值为基础的战略管理，即公共价值与战略管理相结合。公共价值与战略管理的结合是由公共价值的特性决定的，公共价值是动态的，含义是多元的，是关注内外部环境变化的，是抽象的，因此，对公共价值的追寻、识别、创造就不能依靠传统的关注内部的管理理念或手段，而是依靠新型的、具有战略眼光的、关注组织内外部环境变化的、顶层设计的战略管理，穆尔提出“战略三角”模型(见图2)，用以创造公共价值。在战略三角中，公共管理者根据内外部环境变化定义公共价值，寻求外部支持，以确定工作目标的合法性，并在组织内部提升运作能力达到公共价值创造的要求，这种内外部环境的关注与运用既是公共价值与战略管理的完美结合，也是创造公共价值的必然要求。
图2 战略三角模型
资料来源：改编自John Benington and Mark H.Moore(2011)的研究成果.
(2)以公共价值为基础的绩效管理，即公共价值与绩效管理的结合。绩效管理是政府管理的一个重要方面，如果政府“既要维持对政策执行的控制，又要监督日常责任，那么，绩效管理就成为一个基本工具：必须集中了解绩效的主要方面，以便能够进行分权活动(Carter，et al.，1992)”。但是新公共管理背景下的绩效管理具有更多的工具性特征，管理主义色彩浓厚。在绩效管理中，效率的重要性依然压倒公平，成为主要的绩效指标。这就“忽视了对于政府绩效合法性而言最为本质的公共价值基础”(包国宪、王学军，2012)。因此，我们需要构建以公共价值为基础的绩效管理体系，一是在绩效指标内容与体系构建中要充分体现出公共价值的因素；二是公共部门绩效管理要以创造公共价值为目标与方向；三是公共价值要贯穿绩效计划、实施、评估、反馈、改进的全过程，并在不同阶段体现出不同的公共价值，即公共价值内涵的多元性。关于公共价值与绩效管理的结合，穆尔在公共价值的评估中有所论述。
(3)以公共价值失灵为标准来判断公共政策与公共服务的有效性，即公共价值失灵与公共政策、公共服务相结合。波兹曼强调公共政策与服务中所蕴含的公共价值，主张用公共价值失灵来判断公共政策与公共服务的质量与效果。他认为，公共价值失灵的发生在于市场和公共部门都不能提供为实现核心公共价值所需的产品和服务，核心的公共价值不能在社会关系、市场和公共政策中体现出来。因此，他提出了“公共价值失灵模型”(public value failure model)，用七个标准识别公共价值失灵(见表1)。
表1 公共价值失灵指标
资料来源：整理自Barry Bozeman(2002)的研究成果。
(4)以公共价值为基础的网络化治理，即公共价值与网络化治理的结合。斯托克认为公共价值管理是网络化治理最合适的管理工具，同理，公共价值管理也通过网络化治理的手段实现公共价值。斯托克是第一位将公共价值理论转化为一种新型的治理途径的学者，网络化治理重点应用于公共价值的供给，即公共政策与公共服务的递送机制的构建，公共价值的输出以政策、服务为实体，通过治理主体之间的网络伙伴关系，在信息技术的支持下满足公民的偏好与期望，实现公共价值。
综上所述，这就解释了治理语境下的公共价值理论，为什么被称为公共价值管理(国内学者较为认可这一称谓)，一是因为首倡者马克·穆尔在初提“公共价值”这一概念时将创造公共价值与战略管理相结合；二是公共价值理论虽然置于治理的语境下，但是在公共管理领域中，学者们将公共价值与众多的公共管理理论、模型、工具相结合，用以创新公共部门的管理。公共价值管理是一个有关公共价值的管理理念，是一种基于公共价值的公共管理理论，是以公共价值为基础和目的的公共管理工具的创新，它是公共价值思潮的兴盛在公共管理领域的体现。