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会员注册(二)流程设计：如何创造公共价值
公共价值管理理论提出创造公共价值的认知—创造—评估的三大过程，但是这三大过程实施起来较为模式，我国公共管理应当借鉴这三个基本过程，设计新的创造公共价值的流程。在设计流程之前，我们应当探讨我们政府角色定位与公共管理者职能创新的问题。产生于西方的公共价值管理理论提出政府应当是公共价值的创造者与公共管理的战略家，公共管理者的使命是追求并创造公共价值，我们只有定位好政府角色与公共管理者职能，才能设计好相适应的创造公共价值的流程。我国如今正如火如荼地建设服务型政府，政府的角色是服务者，服务的供给是公共价值实现的一部分，所以我们的政府角色应当更完善些，既要提供服务，还要创造公共价值。政府需要更加注重与社会、市场合作关系的构建，求同存异，构建基于信任、合作的共同价值。在公共领域创造公共价值，实质上是将公共价值与某一具体领域相结合，通过上文考察，公共价值的概念是多元的、抽象的，所以认知公共价值是要弄清楚每一领域中公共价值的具体体现；公共价值的供给是需要公共政策与公共服务的递送网络构建，是否实现了价值，我们还需要进一步评估。因此，笔者结合我国公共管理实际，将创造公共价值大致分为以下五个步骤：(1)认知并辨析公共价值在某一具体公共领域(如经济管理、教育管理、社会保障)中的内涵；(2)探寻公共价值在这一公共领域中的具体表现；(3)围绕公共价值创建公共政策或公共服务目标；(4)通过公共政策与公共服务的供给在具体的公共管理实践中落实公共价值；(5)在政策执行、服务递送中不断评估公共价值是否得以实现。另外，公共价值从认知、供给、评估的过程对政府提出了特定的要求，“公共价值的定义和发现要求政府建立与公众互动的平台，尊重公众偏好；公共价值的供给要求政府引导公众参与，追求公共服务精神；公共价值的实现要求政府担当元治理的角色，成为公共价值的护卫者”(董礼胜，2015)。
(三)工具创新：以公共价值为基础的政府管理工具探索
自从新公共管理运动以来，政府工具日益成为公共管理研究的焦点问题，20世纪80年代以后，中西方学者关于政府工具的研究成果如雨后春笋般，如胡德的《政府工具》(1983)、彼得斯和尼斯潘的《公共政策工具》(1998)、张璋的《政府治理工具的选择与创新》(2001)、陈振明的《政府工具导论》(2009)等。这些研究成果使得对政府工具的探索大跨步式地发展，但是新公共管理背景下的政府工具研究以公共选择理论为理论基础，更多地具有管理主义、市场化的色彩。21世纪以来，新公共管理陷入困境，新公共管理指导下的政府工具也会面临着失败的危险，所以在治理时代探索政府工具的创新问题，我们应当立足在公共价值理论背景下，构建以公共价值为基础的政府工具。马克·摩尔实现了公共价值与战略管理、绩效管理的结合，战略三角能够有效地实现公共价值，绩效评估是考察公共价值的实现程度的重要工具，战略管理与绩效管理全过程无不体现出公共价值。除此之外，我们还要构建以公共价值为基础的全面质量管理、目标管理、流程再造、标杆管理、合同承包、特许经营等新型工具，这些工具的应用过程体现出公共价值因素，工具的目标是为了创造公共价值，赋予了政府工具以新的生命，避免了工具失败。
(四)治理机制：网络化治理支持下的公共服务递送机制
公共价值管理理论主张建立开放、灵活的公共服务获取和递送机制，这是供给公共价值的具体策略，在这里，信息技术与合作、信任关系成为网络构建与公共服务供给的关键，信息技术是硬件支撑，治理主体之间的伙伴关系构成了一个网络平台。这种网络关系是在相互尊重与共享学习的环境下形成的，人们会被这种网络与伙伴关系所驱动，而不是依靠制度控制与激励手段，所以公共价值管理的优势就在于对如何满足效率、责任和公平的挑战提出了新的见解。网络将政府、企业、社会组织、公民联结起来，在网络中，各大行为主体地位平等、相互依赖，在目标追寻中，求同存异、协商妥协，通过合作的方式行动起来。霍纳和黑兹尔(Horner、Hazel，2005)认为，“公共价值可以通过经济繁荣、社会凝聚和文化发展等途径来创造，公共价值——如更好地服务、增强信任或社会资本、减少或避免社会问题——由公众决定。公众通过参与和协商等民主过程——而不仅仅是通过投票箱——来决定公共价值”。所以，公共价值的创造需要公民的参与、协商，政府或公共管理者在其中扮演调控者的角色，公共管理者收集来自公众偏好、期望、需求方面的信息，通过整合确定公共部门的目标，根据各大治理主体的特性集结起来，构成网络，充分利用各主体的资源，实现公共政策或公共服务的供给。就我国而言，我们也应当借鉴这一流程，构建网络状的公共服务递送体系，助力服务型政府建设。
综上所述，公共价值管理理论在我国的应用需要与我国政府改革相结合，这样才能辩证地、有选择地加以应用。该理论在我国的应用中，我们要重视公共价值失灵的问题。一是要利用公共价值失灵模型来评估公共政策执行与公共服务供给的质量，改进波兹曼提出的公共失灵标准；二是要在微观层面上测量公共价值。
五、评价：超越传统公共行政、新公共管理的公共价值管理理论
“一种新的超越传统公共行政和新公共管理的公共行政运动正在出现，这个运动是对网络化、跨部门的挑战和先前公共行政途径的缺陷的回应。在这个新途径中，超越效率与效益的价值，尤其是民主价值观占主导地位(John M.Bryson、Barbara C.Crosby、Laura Bloomberg，2014)。”这个新的公共行政运动就是公共价值管理的兴起，它超越了传统公共行政和新公共管理，因为它不仅关注经济效率和短期产出，而且还能引导和兼顾中长期结果和服务、合法性、责任、信任等。而且，有学者指出，公共价值管理是最适合网络化治理的管理模式，阿尔福德和休斯认为，公共价值范式将会是将来公共管理的新范式(John Alford，Owen Hughes，2008)。笔者在前人研究的基础上较为系统、全面地梳理了传统公共行政、新公共管理与公共价值管理的差异之处，也即公共价值管理对传统公共行政、新公共管理的超越之处(见表2)。总之，公共价值管理作为一种正在出现的公共行政研究新途径必将改善公共行政的理论与实践状况，公共价值管理作为一种不同于传统公共行政、新公共管理的新范式必将成为未来公共管理的主导范式，公共价值管理作为一种超越传统公共行政、新公共管理的新理论，必将以其创新之处指导未来的公共管理改革实践。
表2 公共价值管理与传统公共行政、新公共管理的比较与超越
资料来源：整理自John M.Bryson,Barbara C.Crosby,Laura Bloomberg(2014)以及Gerry Stoker(2006)的相关研究成果。
（原文刊于《公共管理与政策评论》(京)2016年第4期）