大数据与公共管理变革

    五、大数据条件下公共管理面临的新挑战
    变革也就意味着风险，其中包括不确定性的风险和不可靠性的风险。正如前文所述，大数据预测是以“多”对“一”的预测，其结果应该是确定性的。但是，传统的公共管理引入大数据之后使公共管理的新手段具有不确定性，同时公共管理的内容也具有不确定性，这样会导致公共管理的结果具有不确定性。不可靠的风险是指大数据作为全数据的可靠性问题，以及大数据带来的包括个人隐私保护等方面的问题，都会给公共管理提出全新的挑战。
    1.大数据真的是全数据吗？所谓全数据都是相对的，但大数据条件下的公共管理对全数据具有天然的依赖性。因此，对大数据实际上就是全数据的依赖会导致公共管理为收集数据而收集数据，或者说是为追求全数据而导致公共管理因数据动态而困惑。虽然公共管理的目标是提高服务质量，但数据的大爆炸会导致公共管理者更多地应对数据爆炸带来的收集困惑，为如何收集瞬间即逝的非结构性数据而费尽周折。而公共管理的服务内容很有可能被数据收集过程冲淡甚至被忽视。对数据的执迷是大数据时代公共管理面对的第一大挑战。
    2.大数据如何保护个人隐私？保护个人隐私虽然不是公共管理的目标，但它是公共管理的内容之一。传统的公共管理也包括对隐私权保护的内容，即任何个人隐私都必须得到公共管理行为的保护，公共管理过程不得侵犯个人隐私；否则，公共管理就会被认为是违背法律的。然而，大数据所收集的所有数据都存放在互联网之中和云平台之上，而技术的使用者是受到人性控制的，人性可以通过道德来进行制约，可是技术是不具有道德规制功能的。于是，掌握大数据技术的人并不会因为其技术水平的提高而提高其道德水准；相反，在巨大的利益诱惑下，技术会异化为攫取云平台之上的大数据特别是个人隐私方面的数据来牟取暴利，甚至是进行诈骗、勒索。近年来，网络诈骗、电信诈骗层出不穷，就是因为人追逐特殊利益的本性而导致大数据技术的异化。由此可见，大数据本是为了提高公共管理水平，但大数据技术的异化给公共管理带来新的难题。
    3.大数据如何进行公共管理方面的立法？公共管理必须有法可依，但立法的原则不同，公共管理的内容是不一样的。例如，传统立法使用个人隐私数据必须征得个人同意。在大数据时代，大数据把个人隐私几乎完全暴露在互联网之中。因此，在立法管理上就要进行变革，即国家立法要从个人许可转变为让数据使用者承担责任[6]220。由于大数据的价值并不是从表面的数据直接体现出来的价值，而是通过挖掘之后而发现数据的价值进行二级使用，因此，个人许可的立法原则就难以获得全数据，但获得全数据之后，数据使用者是否主动要为使用数据负法律责任呢？这无疑是一个未知数。大数据的公共管理要促使数据使用者评估数据使用的风险、规避或减少潜在伤害，但数据使用者往往忽视法律的底线，从而使公共管理在大数据条件下存在数据使用者道德的不确定性风险。
    ①“大数据”作为一个技术方面的用词，是1980年著名未来学家托夫勒在其所著的《第三次浪潮》中首先提出来的，2008年9月《自然》杂志推出名为“大数据”的封面专栏。由此，“大数据”才成为互联网技术行业中的热门词汇，同时也成为一个学术热词。随着麦肯锡公司对大数据的应用，大数据迅速进入美国、德国、法国、英国、澳大利亚、日本等国的施政战略框架之中。2015年8月31日，中国制定《促进大数据发展行动纲要》的大数据发展战略规划文件。
    ②TB级数据就是2的40次方B，PB级数据就是2的50次方B，ZB级数据是2的70次方B。例如，2009年，美国国会图书馆相当于235TB，所有美国学术研究图书馆只有2PB，每天由Google处理的数据相当于24PB。到2020年全球数据量将达到44ZB。
    ③参见维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第三部分。
        （原文刊于《行政论坛》(哈尔滨)2016年第6期）
    

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