中期支出框架改革的国际经验与借鉴

    摘要：OECD国家在引入中期支出框架时都遵循着一些共同准则，如准确的经济与财政预测、严格的支出限额、自上而下的预算程序以及严格的政治、管理、经济和技术要求。为实现建立现代财政制度的目标，中国应借鉴国际经验，在引入中期支出框架时采取渐进模式，同时建立完善的社会经济统计信息系统和预测体系，尝试自上而下的预算编制流程，建立年度预算与中期预算框架间的衔接机制，优化预算组织支撑体系，鼓励预算过程中的外部参与。
    关键词：中期支出框架/经济与财政预测/支出限额/预算程序/技术要求
    作者简介：李淑芳，博士，湖北省行政学院报刊部（湖北 武汉 430022）；张启春，华中师范大学公共管理学院，博士生导师（湖北 武汉 430070）。
    基金项目：湖北省社会科学基金项目“交易费用、预算国家与中国预算管理体制改革研究——以文化部门预算管理体制改革为例”（项目编号：2015024）；华中师范大学中央高校基本科研业务费研究“基于新型城镇化发展战略需求的财政管理体制改革研究”（项目编号：CCNU16Z02007）。
    一、引言
    2014年6月30日，中央深改组和中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（简称《方案》），重点推进预算管理制度、税收制度及中央和地方政府间财政关系三方面的改革。《方案》明确提出要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”，并给出了改革时间表，力争“2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”。2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修改方案经人大常委会表决通过，并于2015年1月1日起实施。历经20年首次修订的《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）将原《预算法》中关于“各级预算应当做到收支平衡”的规定修正为新《预算法》第十二条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，将原《预算法》中关于“中央预算和地方各级政府预算应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制”的规定修正为新《预算法》第三十二条“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求有关方面意见后进行编制。”《预算法》中关于跨年度预算平衡的规定为中国政府预算跨年度平衡机制和中期支出框架的建立奠定了法律基础。2015年1月，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》出台，提出要“使中期财政规划逐渐过渡到真正的中期预算”。至此，在我国建立中期支出框架已经成为建立现代财政制度的一条路径。
    李燕（2006）较早开展了对我国中期支出框架的研究，认为2003年开始的三年滚动财政计划编制工作就是中期预算改革的尝试。但是，中期滚动财政计划编制的法律地位尚不明确、滚动计划与年度预算之间的关系尚未明晰、定量分析数据口径不统一等问题仍然存在，这些问题仍有待进一步研究解决。她认为中期预算通常是一个用以约束中期财政支出限额的3 ~ 5年滚动预算总量框架，但它并不是一个法律意义上的多年期预算拨款方案。王雍君（2011）认为中期基础预算的本质特征是建立一套有效的程序，使其能在给定的资源框架（收入预测）下将中期预算估计（尤其是支出水平的估计）约束在与政策目标相适应（一致）的水平上。王蕴等（2009）则认为中长期预算是一种涵盖3 ~ 5年、以结果为导向的预算制度，其实质是在长期预测的总额内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间分配预算资金。从对中期支出框架的定义和其内涵来看，学界一致认为其并不是对年度预算的取代，而是作为对年度预算进行约束的中期支出限额，通过矫正预算与政策链接方面存在的局限性来支持年度预算功能。
    在研究文献中出现的与中期预算相关的术语较多，大部分学者都将这些概念不做区分地使用。本文将涉及中期思想的预算方法在广义上统称为中期支出框架（MTEF）。中期支出框架是指通过采用财政目标、增加中期预测、安排决策制定程序以及政策和程序组织数据等手段的实施来加强年度预算进程。从中期支出框架实践来看，20世纪80年代末到90年代初，仅有为数不多的几个国家采用了中期支出框架。从20世纪90年代开始，中期支出框架在全球迅速扩张，采用中期支出框架的国家从1990年的11个发展到2008年的132个。直到20世纪末，新兴市场国家才开始采用中期支出框架。从目前学术界相关的研究来看，关于在我国实施中期支出框架的建议研究较多，但关于引入中期支出框架的具体方案研究较少。因此，本文从OECD国家和发展中国家引入中期支出框架的经验出发，为我国适时引入中期支出框架提供政策建议。
    

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