中期支出框架改革的国际经验与借鉴

    3.自上而下的预算程序。从预算程序来看，各OECD国家在引入中期支出框架时，通常采取自上而下的预算程序，即由上级部门直接下达支出限额或严格的计划，下级部门在不违背总体计划的前提下拥有自由裁量权。澳大利亚由支出审查委员会在年度预算准备中为部门设定支出最高限额的做法就是一种自上而下的预算安排。英国则是运用综合支出评价（The Comprehensive Spending Review，CSR）系统，采取自上而下的路径进行预算支出项目的安排。瑞典法律规定议会对预算的处理和决议是自上而下的。瑞典预算包含27个支出领域。首先，议会需要决定27个支出领域的支出计划，并对预算收入进行估计；其次，由各委员会处理不同支出项目的预算拨款。某一支出领域预算支出的增加需要有另一个领域预算支出的减少来保证。
    4.严格的政治、管理、经济和技术要求。对于多数引入中期支出框架的OECD国家都在政治、管理、经济和技术方面有较高要求。例如，澳大利亚中期支出框架要求政府有高水平的公信力、对既定规则的遵守、强有力的行政问责机制、组织良好的政策执行纪律、活跃和有代表性的立法以及由充满活力、具有退出机制和发言权的公民社会所带来的竞争性。在经济和技术方面，澳大利亚具有如下特点：宏观经济稳定；收入可预见性较强，对外部融资依赖性较低；对透明预算过程做出承诺；财政部和核心中央机构具有强大的技术能力；对执行部门具有硬预算约束的能力；各部门具有分析其内部政策、形成项目和成本核算的能力；拥有大量可为政府部门所用的政府经济学家、会计师、计量经济学家、行业专家等；具有及时可靠的数据来源；给予部门和项目管理者关于人事管理和预算资金分配的高度自由裁量权。
    英国制定了严格的财政法则并制定了财政稳定法则（Code for Fiscal Stability）。财政稳定法则为财政框架的制定奠定了基础，它要求政府对自身债务保持谨慎，借债谨慎而不过量。在这一框架内，主要通过黄金法则（the golden rule）和永续投资法则（the sustainable investment rule）为政府提供支持。黄金法则规定，在一个经济周期中，政府借债仅能用于投资而不能用于经常性支出。永续投资法则规定，在一个经济周期中，政府净负债占GDP的比重需要稳定在一个固定值。透明是财政稳定法则的核心，它能够使政策制定具有更高的确定性，为公众提供更多的预算信息，从而更有利于外界对财政决策进行监督。
    三、发展中国家的中期支出框架改革经验
    发展中国家支出框架源于世界银行的“公共投资计划（PIP）”。然而，预期良好的PIP慢慢在大多数发展中国家演变为争取世界银行援助或预算支持的手段。PIP信誉的丧失使得世界银行开始采取新的模式。一些人认为从发达国家引入的中期支出框架可以移植到发展中国家，并使其预算情况得到改善。在这种情况下，世界银行致力于推动中期支出框架这种新手段。
    然而，在这场呼吁MTEF的运动中，发达国家与发展中国家之间巨大的经济、社会和制度发展差异完全被忽视了。到20世纪末，几乎所有公共管理改革中的援助支持都要求采用中期支出框架，或是进一步完善或深化中期支出框架。因此，在发达国家作为减少政府支出工具的中期支出框架开始被发展中国家视为其解决基本预算问题、弹性化预算执行等问题的通用路径。但是，发展中国家和中等收入国家却忽视了实施中期支出框架的政治、管理、经济及技术上的要求。
    由于发达国家具有实施中期支出框架的前提条件，所以其实施效果显著。然而，发展中国家对中期支出框架的引进是基于财政问责制度完善、财政透明度较高、公共诚信度较高、预算能力较强等假设，但假设与现实之间的差距导致发展中国家中期支出框架的实施效果不尽如人意。在政府为中期支出框架投入大量的资金并开展大量的工作后，其并没有使这些发展中国家的支出和预算过程得到改善。这再次证明，公共管理创新并不能被移植到制度不同的国家，如果不在较长时间内采用渐进的方式进行改革，创新也很难取得成功。然而，这并不是说中期支出框架不能用于发展中国家，而是需要将这一框架根据各国的国情进行适当的修正。如果在中期支出视角中引入恰当的变量，同时结合国家的具体情况，认识到具体国家的能力限制，采取符合实际的程序，中期支出框架是可以提高政府支出效率并最终改善公共服务质量的。
    

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