中期支出框架改革的国际经验与借鉴

    二、OECD国家的中期支出框架改革经验
    最早的中期支出框架可以追溯到20世纪50年代澳大利亚的中期支出框架，可以认为澳大利亚是发达国家运用中期支出框架控制财政支出增长的先行者。自从澳大利亚引入中期支出框架后，各OECD国家开始广泛关注并实施中期支出框架改革。从OECD国家的实践来看，不管其采取何种形式，都遵循着一些共同的中期支出框架准则。
    1.准确的经济与财政预测。一般来说，中期支出框架是建立在准确的经济和财政预测基础之上的。澳大利亚进行经济和财政预测的关键技术是基线筹划（baseline projections），它假设现行政策不变，收入和支出“底线”仅由预测参数和预算执行进度得到。基线筹划与在以往年度预算支出额基础上进行少量边际调整的基数法预算编制方法不同，它需要对现行政策和活动的支出成本及新增政策和活动的支出成本进行仔细分析和评估，并综合考虑可以获得的预算资源，在此基础上确定新政策是否出台及原有政策是否需要停止执行。在该框架下，各支出部门与财政部就目前进行的项目在基线筹划条件下对所需的未来三年的财政支出达成一致意见。然后，财政部根据经济参数或会改变项目成本的政策变动更新基线筹划。为获得资金支持，新的项目必须预测其未来三年的全部成本。这一系列程序减少了未来资金水平的不确定性，同时也消除了每一财政年度无休止的讨价还价等机会主义行为，使得政府部门在进行政策调整或做出战略决定时更关注相关决定对预算的影响。
    英国中期支出框架同样将经济和财政预测置于重要的地位。在进行经济和财政预测时，需要对预测假设进行说明，同时还需说明收入和支出政策变动及这些变动对预测的影响，包括年度开始前两年的政策措施对财政状况造成的实际影响，以及拟采纳的政策措施的中期财政影响。宏观经济筹划在英国中期支出框架中也发挥着基础性作用。一旦宏观经济筹划出现错误，中期支出框架中的部门支出和年度支出都会出现差错。
    在瑞典的中期支出框架各程序中，经济预测和支出预测也十分重要。瑞典预算准备的一个特征是所有与宏观经济和财政发展有关的信息都是以3年为一个周期进行准备，通过这种中期支出框架，瑞典的政策选择更加理性，信息沟通更为流畅。通过预测GDP增长率、失业率及通货膨胀率等宏观经济指标，政府可以对经济偏离均衡状态的程度进行判断，从而建议如何修正财政政策；通过对中期预算收入和支出进行预测，政府可以对各项支出趋势进行判断。在政府部门机会主义行为较少、政府信用较高的情况下，由政府进行宏观经济预测更为合理有效，否则，应采用独立的第三方进行预测。
    与澳大利亚一样，美国政府也采用基线筹划的方法对中期支出框架进行预测。美国在对公民权益性支出进行支出筹划的实际操作过程中，基线水平通常根据通货膨胀水平和人口规模进行调整。在预算基线确定后，预算基线水平就是在没有新增政策、项目和活动时的支出水平；若出现新政策和新项目，则需要预测其对预算基线的影响，从而预测未来的预算收支。在预测经济状况和财政收支水平时，需要遵循审慎性原则，以防止对情况的乐观估计对预算造成不良影响。
    2.严格的支出限额。当得到准确的经济和财政预测数据后，各国政府往往会为中期支出框架设置一个严格的支出限额。一般来讲，这些支出限额不能被突破。
    澳大利亚主要由总理、国库部长和财政部以及数名业务部长组成的支出审查委员会（Expenditure Review Committee， ERC）在年度预算准备中为部门设定支出最高限额。如果各部门支出限额之和低于未来年度既存项目成本，各相关部门则需要减少支出或者寻找其他更有效的办法以控制成本支出；如果各部门支出限额高于未来年度既存项目支出，则各部门将根据财政盈余引入新举措。在这种体制下，部长将有权力决定预算资源在部门不同项目之间的分配，只需保证预算支出安排与政府整体政策及硬支出约束保持一致。类似地，在同一个部门，不同业务管理者也拥有对资金和人员分配的自由裁量权，其只受到分配给该项目的预算约束的限制。
    英国在确定财政战略后，政府支出委员会将制定各支出部门的支出限额。政府内阁将审查上一个三年支出框架中剩余两个财政年度的支出承诺，根据经济预测系统提供的信息，形成初步的包括最新的第三个年度的经济预测和新的三个年度公共支出的关键数额，即“公共支出调查”（PES）过程。为了使财政资金得到更有效的利用，部门将在多年期支出限额下分配部门资源。通过在经济周期内规划财政支出，当前纳税人从目前财政支出中所获得的利益需要付出相应的成本，从而实现了代际间的公平。
    从1997年开始，瑞典预算程序开始为中央政府预算及预算外的养老金支出系统设置名义支出限额。在2010年以前，这一支出限额由政府基于自愿原则执行。从2010年开始，法律规定政府在下一年度预算法案中必须为第三年度制定支出限额。比如，在2009年秋季提供的2010年预算法案中，需要提供2012年的政府支出限额。这一限额一旦确定，除非出于技术上的原因，如中央政府的某项支出被转移到地方政府执行等，否则不能改变。政府需要采取措施保障实际预算支出不超出限额。在制定支出限额的同时，政府还需要控制整体的税收水平，以防止预算支出控制水平低下导致税收水平升高。
    

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