中期支出框架改革的国际经验与借鉴

    四、我国引入中期支出框架的政策建议
    从OECD国家引入中期支出框架的实践来看，不管其采取何种形式，各国都遵循着一些共同的中期支出框架准则，忽视这些准则而采取中期支出框架的发展中国家并没有取得良好的改革效果。这是因为，虽然中期支出框架优势明显，但是它对预算环境的要求较高，这也使得在那些仍然存在传统规划的发展中国家立刻实施滚动中期支出框架显得不合时宜。根据各国中期支出框架改革的实践，在我国引入中期支出框架需要做到以下几点：
    1.采用渐进模式引入中期支出框架。我国目前尚不具备完备的信息系统、先进的预测技术和完善的预算体制。从各国的中期支出框架实践中可以看出，发达国家在引入中期支出框架时都十分注重其经济和财政实际条件。不少发展中国家在不具备如发达国家那样的经济条件和预算基础时引入中期支出框架，其效果并不理想。当前引入中期支出框架，特别是引入中期绩效框架并不符合我国实际。因此，采取渐进的方式引入中期支出框架的部分机制是符合当前我国经济和财政发展状况的。同时，可以选择部分符合中期支出框架条件并有参与意愿的部门进行试点，待财经纪律更为健全、预算制度更为完善时，再引入中期支出框架。
    2.建立完善的社会经济统计信息系统和预测体系。无论在哪种中期支出框架安排下，宏观经济预测和财政预测都是中期支出框架中预算编制的基础，应在预算编制之前进行。而宏观经济预测和财政预测需要建立在完善的社会经济统计信息系统的基础之上。目前，我国的信息统计系统无论在技术上还是在意识上都较为落后，而引进先进的信息技术为宏观经济预测和财政预测提供技术支撑是引入中期支出框架的基本条件。为更加准确地对预算资金进行分配，有必要建立完善的社会经济统计信息系统和预测体系，对重要的统计信息进行预测。中期支出框架中的预测至少包含两个方面的内容：一是与政策制定相关的经济预测，包括经济增长率、人口增长率、就业率等一系列经济变量，为制定合理的政策目标提供数据支撑；二是预测财政状况，即在既定财政制度和宏观政策下的财政收支和债务水平。通过经济预测和财政预测状况可以确定宏观经济目标，并检验在现有的预算支出安排下，能否实现既定的宏观经济目标。若现有预算总量无法完成既定目标，则需要对政策或预算总量进行相应调整，如降低政策目标水平或者提高预算总额。这是一个反复磨合的过程，直到政策目标与预算总量完全匹配，磨合过程才会终止。
    3.尝试自上而下的预算编制流程。在我国预算编制“两上两下”的过程中，预算支出单位将向财政部门报送预算草案的过程视为争夺预算资源的过程，虚列支出的现象十分严重。因此，在中期支出框架下重塑预算编制流程显得尤为重要。肖文东等（2011）认为新的预算编制流程应该包括六个步骤：第一步是进行服务于财政政策目的的宏观经济预测；第二步是在经济预测的基础上制定财政政策、财政目标、预算总额及预算限额；第三步是根据预算总额及其限额制定部门预算总额及其预算限额；第四步是就前三步的内容达成一致性协议；第五步是由线性部门在达成一致的协议下提出预算提议；第六步是对线性部门提出的预算进行审查，并形成预算文件。这一预算编制过程在传统“两上两下”预算编制过程开始之前，即在各支出单位进行预算编制之前，需要进行中期的宏观经济预测和中长期财政政策规划。
    王雍君（2010）也认为中国“两上两下”预算编制程序容易引发过度讨价还价而导致预算归于不封顶程序，要采纳中期支出框架则需要在预算准备阶段就引入支出限额程序。综观世界各国中期支出框架实践，自上而下的预算流程，特别是自上而下的预算支出限额制定过程已经成为预算编制的主流。但是，这需要建立在良好的信息系统基础之上。因此，在我国预算信息尚不完善的情况下，应继续采用“两上两下”的预算编制过程，通过“一上”的过程为财政部门预算资金分配提供必要信息；在信息系统初步建立之后，开始尝试自上而下的预算编制流程较为合适。在中期支出框架下，首先自上而下地制定支出限额。支出限额不仅需要在财政预算总额上加以估算，还应该对各功能分类的部门预算支出总额按照一定方式，如按照理论最优规模或者实现目标所需要的支出总额进行估算。
    

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