重建政府信任：属性、类型及其关系

    摘要：在事实与价值融合视域下，政府信任的基本属性被依次界定为事实性、正当性与应然性。与这三种属性相对应，政府信任的三种类型被描述为基础互动型政府信任、善意工具型政府信任和终极价值型政府信任。在不断提升政府信任品质的过程中，这三种属性及类型之间呈现着总体上的循序渐进关系、事实与价值上的互为依赖关系和价值上的适度平衡关系，实现了事实与价值、工具理性与价值理性的有机统一，从而保证了政府信任重建的良性方向和渐进策略。
    关键词：政府信任/事实性/正当性
    作者简介：李兆友(1965-)，男，东北大学教授、博士生导师，主要从事公共政策与科技政策研究，辽宁 沈阳 110819；胡晓利(1970-)，东北大学博士研究生，吉林师范大学政法学院副教授，主要从事公共行政学和行政法学研究，吉林 四平 136000
    基金项目：国家社会科学基金项目(15BZX088)
    近年来，为回应政府信任下降的国际化潮流和中国地方政府信任流失的严峻现实，学者们就政府信任的概念、价值、生成机理、流失现状、影响因素和增进策略等问题进行了理论阐释和实证分析，基本涵盖了政府信任研究的主要论域。国内很多学者还特别关注了当代中国所特有的“央强地弱”型差序政府信任并在上述论域内展开了持续研究。梳理近年来的政府信任文献不难发现，有一个重要的理论问题较少受到关注，就是政府信任的属性、类型及关系问题。这一问题涉及政府信任重建的基本方向和渐进维度，直接影响到政府信任增进策略的统筹与选择，若缺乏理性定位与合理前瞻，就会价值不明，方向不准。已有的研究中，多数学者仅仅指出政府信任“是一个动态、发展的概念”，“具有互动过程建构的动态特征”[1]，“是民众在与政府长期互动过程中逐渐形成的”[2]，“是一个历史的、动态演变的、不断调试的过程”[3]，而并没有揭示政府信任“动态演变”的应有维度与基本过程。少数学者从历史发展的角度描述了信任及政府信任的历史类型。早在2005年，张康之教授根据人类社会的历史类型和政府行政模式，提炼出信任的三种历史类型：习俗型信任，对应农业社会中的统治行政模式；契约型信任，对应工业社会的管理行政模式；合作型信任，对应后工业社会的服务行政模式[4]。他超出了本土化研究的范围，以历史叙事的方式，对于信任的历史类型进行了纵向梳理与预测。这是一个新颖的解释框架，也意味着一种新的信任方案的提出。程倩运用这一解释框架将政府信任关系概括为习俗型、契约型和合作型三种类型[5]。此后，国内学术界在探讨政府信任的类型时，基本上在上述话语和范畴体系内展开。直到2016年，余曙光等以信任关系的构建为核心要素，指出建国以来中国政府信任经历了依赖型、松散型和互动型的类型变迁，并认为互动型政府信任应通过系统的对策建构从当前的初步互动发展到未来的良性互动[6]。政府信任类型作为“政府信任在一定历史时期所具有的相对稳定的存在形式与结构特征”[6]，切近当前及延及未来的信任类型就是政府信任的理想类型。合作型信任或互动型信任就是学者对政府信任的理想类型的憧憬。首先，政府信任的理想类型的确定应考虑前瞻性和最优化，而互动型政府信任界定中所呈现的高低两重阶段性使得其不宜作为政府信任的理想类型。其次，信任关系主客体及两者关系的建构是政府信任类型的关键构成要素之一[6]。也就是说，政府信任的类重建不仅要考虑主客体双方的互动及合作关系，更要考虑主客体双方的道德意愿及动机，而在已有的研究中更强调了政府及公务员的道德化而忽视了公众的道德化。其次，在公共行政的发展过程中，“人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务，以及基于共同理想和公共利益的公民意识”日益处于核心地位[7]。即便是合作型信任，作为高度概括而又理想化的政府信任类型，凭依何种价值理念，经由怎样的循序渐进的路径才能达致，也是需要进一步探讨及指明的。最后，政府信任的基本属性是厘定政府信任类型的理论前提，而在以往的研究中往往是分而论之，没有将二者有机结合在一起。这就为本文的研究预留了一定的探讨空间。
    就政府信任的结构而言，国内外学者根据不同的标准形成了不同的分类。其中，布兰登从信任的结构层次出发，认为政府信任既包括宏观或组织层面的民众对政府绩效、政治体制与制度的信任，又包括微观或个人层面的民众对政府官员或政治领导人的信任[8]。国内有学者在此基础上将政府信任区分为制度信任与个体信任。制度信任以抽象化的制度为载体，是公众对于抽象的制度系统的信任。个体信任以人格化的公务员为载体，是公众对于具体的公务员群体或个体的信任[1]。并由此认为，政府信任的个体信任属性是“与生俱来的”，“相比较来看，作为一种互动关系，制度是一般化的交往载体，而公民与政府公务人员的真实的交往行为才是互动的具体呈现”[1]。个体信任作为政府信任的重要构成，对其忽视或淡化会直接侵蚀制度信任，使制度信任缺失情感认同和道德基础而变得冷漠、脆弱，进而影响政府信任的整体水平。并且，随着以信任与合作为基础的善治理念的普及和践行，公众与政府的互动将更加频繁，“针对不同需求、不同价值观的公民采取不同的互动模式与信任构建策略是十分必要的”[1]。因此，本文主要从个体信任的角度，以主客体双方的道德动机为切入点，在厘定政府信任基本属性的基础上探讨政府信任的类型及其辩证关系。
    

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