助推理论与政府购买公共服务政策创新

    (二)助推工具创新政府购买公共服务的路径
    我国政府购买公共服务经历了从无到有、不断发展的渐进演化过程。1995年上海市浦东新区社会发展局将浦东新区罗山市民会馆委托给上海基督教青年会管理，打破了以往由政府直接管理的单一模式，标志着我国政府购买公共服务在实践中的发端。从总体上看，我国政府购买公共服务的发展历程大致可以划分为从萌芽到试点再到全国推行的三个阶段：一是从1995年到2000年的萌芽阶段；二是从2000年到2010年各地方政府局部试点探索；三是2011年以后的全面推行阶段。2011年后民政部、财政部乃至国务院密集出台政策性文件，中央政府首次对政府购买公共服务作顶层设计和系统谋划，各地方政府相继出台配套政策和措施，政府购买公共服务的力度不断加大，由此进入自上而下全面推进的新时期。
    然而在实践中，政府购买公共服务的发展还存在着不少问题，例如项目设计还缺乏统筹性和科学性；项目的购买方式还多为定向购买；项目的承接主体——社会组织还有待发展壮大；项目的绩效评估方法还不科学完善等等。这些问题都迫切需要政策的关注与回应，而助推理论恰好独辟蹊径，为解决上述问题提供了成本低廉、更易被人接受的创新思路。
    1.项目决策
    目前，政府购买公共服务项目决策中的主要问题在于政府购买的动力不足。造成这一问题的原因，除了资金限制之外，更为重要的是业务部门怕麻烦。由于政府购买公共服务方式与原有的公共服务提供方式是完全不同的两套体系，政府部门无论在体制机制，还是在管理能力方面都缺乏必要准备。政府部门担心，一旦启动公共服务购买，会面临一系列管理难题，如果出现纰漏，难以承担责任。针对这一状况，可以考虑采用公开信息的方法，首先在政府内部公布各部门政府购买公共服务信息，包括项目数量、项目资金、项目内容、项目绩效等等，以此助推政府有关部门积极采取行动。在时机成熟时，可将所有信息公之于众，让社会参与监督，形成无形压力。
    2.项目设计
    目前，政府购买公共服务项目设计主要采用两种方式，一种是政府主导，另一种是承接主体申报。实践表明，无论是哪一种方式，项目设计中都普遍存在两种问题，一是项目设计主观性强，缺少必要的需求调研环节，不能很好地回应公众需求；二是项目缺乏创新性，多以举办宣传、培训、联欢等集体活动为主，深度服务及个性化服务不够。针对第一种问题，可以采用公开信息的方式，在政府公布项目信息和承接主体申报项目的报表中列上需求调研情况一栏，引导政府及承接主体事先进行需求调研，相关的项目方案及需求调研报告也可以在一定范围内公布；针对第二种问题，可以采用推送关键信息的方式，在政府购买公共服务项目发布网页上设置类似“你可能想知道……”的程序，根据不同项目，分门别类地推送国外国内政府购买公共服务的优秀项目设计，供项目设计者参考，以弥补政府或承接主体相关知识和经验缺乏等不足。
    3.项目发包
    目前，政府购买公共服务项目发包主要存在的问题是竞争性不足。究其原因，首先是由于政府购买多采用非公开招标的方式，这种方式本身就缺乏竞争性；同时，产生这种状况的原因也在于政府购买公共服务的主要承接主体即社会组织的力量薄弱，因此，即使是公开招标，也难以形成竞争局面。笔者认为，尽管公开招标程序繁杂、成本较高，也并非适合所有购买公共服务项目，但是，因其具有公开性和透明性，因而具有明显的优势，值得积极推进。就此而言，为提高政府采用公开招标的动力，可参考国外的做法，向社会公布政府所有部门购买服务项目的信息，包括其采用的发包形式，特别是各类发包形式所占比例等统计数据。
    笔者调研发现，尽管社会组织力量薄弱是政府购买公共服务竞争性欠缺的重要因素，但是，在实践中，却普遍存在着社会组织愿意参与政府购买公共服务项目但不了解相关信息的问题。尽管社会组织力量发展壮大不是一朝一夕所能解决的，但是，在政府购买公共服务过程中向社会组织信息传递的方法却完全可以改进，例如，可以采用推送关键信息的助推方式，让更多的社会组织知晓：政府可以利用自身掌握的社会组织联系方式实时向其发送相关信息，信息不应当是全面信息的发送，而应当与社会组织从事的领域相关，量身定做，简明扼要，同时提供进一步查询的途径，方便社会组织参与竞争。
    此外，政府购买公共服务项目申请程序复杂，各部门各自为政，政策不统一，也是社会组织望而却步的一个原因。为此，建立政府购买服务项目统一平台，统合各部门项目信息与政策，简化相关程序，削减填写表格，让网上界面更友好，也是提高竞争性的可用之途。
    4.项目监管与评估
    目前，政府购买公共服务项目监管与评估的问题较多，一是绩效标准不明确，二是监管机制不完善，三是政府或是第三方评估机构的能力及责任心欠缺，四是公共服务的消费者，也就是社会公众的缺位等等，多种问题汇聚，形成了政府购买公共服务项目监管无力、评估形式主义的实际局面。由于购买项目涉及众多领域，内容复杂多样，绩效标准的确立至今仍是一个世界性难题。而助推理念则有助于另辟蹊径，绕开标准制定的难题，提供解决问题的新思路。比如，公开承接主体的信用记录，包括其机构星级、政府购买服务的绩效评估结果、受处罚记录等。事实上，2014年财政部、民政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》已经有类似规定，当前的关键在于各级政府抓紧落实：比如，运用大数据技术实时监控项目实施进程，并将社会组织完成的所有工作向全社会公开，有条件的话配以图片、录像，提高项目运行的透明度，方便社会公众参与监督，让纳税人的每一分钱都花得物有所值；再如，在项目运行的关键节点向社会组织发送预警信息，告知中期检查、结项评估等具体时间以及不能通过评估的后果等，从过程管理的角度促进社会组织绩效的提高。此外，对于第三方评估机构的组织信息及评估业绩等，也应向社会公示，实行信用公开制度，助推其提高能力与责任心，以低廉的成本实现评估的评估。
    同其他新生理论一样，助推理论在产生积极效应的同时，也引来多方质疑。针对公共部门是否应当引入助推理论，异议主要集中在三个方面：一是助推手段虽然赋予了人们选择权利，但并不具备赋能作用，也就是说它并不能从根本上提高人们的能力和技能；二是助推手段貌似公平，但由于常常只提供有限的选项，它实质上损害了人们的自由，其公平性也是有限的、打了折扣的，因而也是不道德的；三是助推手段从微观个体行为层面引导人们的决策选择，是碎片化的、原子化的，不能彻底解决社会面临的重大问题(big problems)。因为社会人是社会主体，人们以个体为单位行动，更会参与集体的一致行动。助推理论对此却缺少关照，因而也就难以真正推进社会的变革。
    为此，泰勒和桑斯坦专门做出了回应，他们认为，既然政府干预在理论上符合逻辑，在实践中必然运行，那么，助推理论就有其存在的理由；同时，它比刚性家长制留给人们更多的自由，无论从道德上还是效果上都更胜一筹，那种认为其会助长政府权力滥用的担心，实际上只不过是杞人忧天。[2]257-259
    必须指出的是，本文对于助推理论创新政府购买公共服务政策可能途径的设计，尚属理论层面的初步探讨，这些途径和路径的真正实施，还需要政府做进一步的试验与研究，评估其可行性、成本及效果。但不管如何，助推理论显然为21世纪的政府治理提供了新的工具，行为经济学博大精深，无论是研究与应用都拥有着广阔的空间。正像泰勒和桑斯坦所说，开明的家长式管理或许可以成为自由主义和保守主义之外真正的第三条道路。[2]273-274
        （原文刊于《西南大学学报：社会科学版》(重庆)2017年第2期）
    

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