创新投融资模式，推进新型城镇化研究

    摘要：如何化解地方债务风险和解决新型城镇化的资金缺口等问题一直是新型城镇化发展中重要的一环。当前，各地在城镇化建设中也同样面临资金来源受限、基础设施建设需求增长、拆迁难度大成本高等矛盾。本文在总结新型城镇化建设的主要投融资模式和存在问题基础上，提出充分发挥社会资本的作用，在市县级层面打造分层高效的融资平台、混合所有制的投资平台，以及建立与中长期资本投融资模式匹配的保障体系等政策建议。
    关键词：新型城镇化/投融资模式/资金缺口
    作者简介：谢文武，浙江大学城市学院副教授
    基金项目：浙江省哲学社会科学规划重点项目“后土地经济时代新型城镇建设投融资创新研究”(编号：15NDJC016Z)
    2015年2月，国家发改委确定两个省和62个市镇作为综合试点，标志着新型城镇化建设工程开始了改革的探索。在这样的背景下，新型城镇化建设所需的资金融通需要更为顺畅的渠道。城镇建设的资金需求规模大、效率要求高，但是却遇到了渠道狭窄、模式单一和效率低下的瓶颈，尤其在金融服务的薄弱地带——新型化城镇项目中比较明显。
    近年来，学者们比较关注地方政府投融资的动力机制、模式创新和风险评估，但却较少从实践角度结合地方经济与社会发展的状况去剖析地方政府投融资的方向和领域问题。因此，以地市及更低一级层面的新型城镇投融资模式的创新与风险防范问题，值得深入研究和探讨。
    一、新型城镇化建设投融资体系存在的主要问题
    当前，仅仅依靠地方财政收入远远不能满足新型城镇化项目建设需要。随着国家对地方政府债务从严限制，县域及以下的融资平台已逐渐不能满足监管政策的要求。与此同时，以地融资、以财政投入支撑的城镇化建设模式难以为继。
    (一)尚未形成政府、企业合力投融资的体制机制。城镇建设属于中长期投资领域，政府行政主导会带来许多弊端，资本的逐利特性决定了不能单纯依靠市场主体开发。城镇建设中的投融资机制已经在逐步转型，开始从财政为主转向金融资本。但是，当前还存在很多障碍：首先，政府的角色定位问题。政府既是运营者，又是监管者，政府定位不清、投资职能需要重新审视。其次，投资主体的错位问题。城镇建设中的投融资方式比较单一，目前还是政府平台融资—投资—建设的传统模式为主，如何根据不同的投资目标，选择不同投资主体和投资模式还需要进一步明确。再次，政府与社会资本合作的平台、机制尚需完善。目前，政府与社会资本以项目带动开发的投融资方式，撬动资金量小、建设进度慢、功利性强、项目之间缺乏整合，投资效率和效益欠佳。
    (二)尚未形成融资能力强良性循环的投融资体系。首先，财政投入额度有限且政府负担过重。以杭州为例，“十二五”期间，仅五县(市)城乡统筹项目的累计投入在1500亿元以上，每个县市平均每年投入超过60亿元。其次，长期资产难以盘活。当前城镇建设中采用的投融资体制，相对比较封闭，而且有一定的垄断性，导致市场化的资本和产权交易存在障碍，在项目或者企业之间需要通过资产兼并、重组、收购和回购等方式解决融资困境的时候，无法有序进行股权转让和变现。再次，资金筹集与运用之间存在风险。目前缺乏与城镇化建设匹配的可持续中长期资本，造成融资平台往往将从银行借来的流动性资金投向固定资产“短贷长投”。投入融资主体和方式市场化程度不高，可持续力不强，并没有国有资本与社会资本、民营资本的联合投资模式。
    (三)尚未建立资本金补充现金流平衡的完善机制。一是受国家对地方政府债务清理严控影响。自2009年底以来，国家已出台一系列文件，对地方政府的债务进行多项约束，如国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)规定在清理时期内对政府性融资平台只收不贷。二是投融资平台照搬传统城市建设中的融资平台。如城镇对照市一级，建立相应的城投公司、资产经营公司、开发公司、交投公司等，这类平台数量虽多，但规模较小，资产虽然金额巨大，但流动性较低，且主要依靠返还的土地出让金或财政补贴作为未来收益，还未达到构建核心业务和多元化融资渠道，形成投资收益良性循环的阶段。三是融资成本高，还贷压力大。这类小平台向银行融资时，银行鉴于其资产规模、未来现金流及政策限制等，一般在基准利率上浮15%-20%基础上，还要搭配各种担保费用、保证金、存贷挂钩及理财产品等，年利率要达到百分之十几以上。四是从内部限制来看，这类平台市级财政与县(市)级财政权限不一，财税政策受限；平台的行政管理和资产管理合为一体，管理不清受限；关联产业的国有资产总量不大，资产规模受限。
    

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