从“管理法”走向“平衡法”：中国公立高校学生管理规则系统的演进逻辑

    摘要：20世纪90年代以来，受国家逻辑(包括立法规制、司法审查与行政监督)、大学逻辑、学生个体逻辑以及民间社会逻辑等多重制度逻辑的深刻影响，中国公立高校学生管理规则系统呈现出从“管理法”向“平衡法”的演进轨迹。《普通高等学校学生管理规定》自1990年以来的两次修订以及各公立高校学生管理规则的演进表明，大学自治正在接受法治拷问。正当程序原则、比例原则、法律保留原则、信息公开原则等行政法治的基本原则开始逐渐被特殊“适用”，学术自治与权益保护的平衡成为规则演进的价值旨归。传统的受教育权范式正在被倡导学习自由的学习权所取代，将学习的权利还给学生成为趋势。作为特殊行政主体或特别公法人的公立高校，其法治秩序的建构日益重视回应高教法治与行政法治的演进趋势并嵌入与吸纳其有益要素。中国公立高校学生管理规则系统应更加重视法治思维与精神的凝练，彰显“平衡法”的基本理念与实践模式。“平衡法”的兴起亟待重构多重制度逻辑，寻求国家监督、大学自治与学生权益保护等多重冲突利益之间的平衡。通过“国家法”与“大学法”、“硬法”与“软法”的良性互动，促进大学哲学内涵的法律化。
    关键词：“管理法”/“平衡法”/公立高校/学生管理规则系统/演进逻辑
    作者简介：姚荣，男，江苏泰州人，中国人民大学教育学院教育经济与管理专业博士研究生，北京 100872
    基金项目：本文为国家自然科学基金青年项目“从他组织到自组织：研究型大学协同创新网络演化机理及其政策激励研究”(批准号：71503230)和中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)“高等教育法制的国际比较与最新发展”(批准号：10XNJ068)的阶段性研究成果。
    20世纪90年代以来，中国公立高校与学生法律关系总体上经历了从传统的“特别权力关系”向修正的特别权力关系转变的趋势。更有研究者提出，应促使公立高校与学生的法律关系从事实上的特别权力关系向行政契约关系转变，以更为有效地保障学生权利。①从某种意义上而言，公立高校与学生法律关系的演进是多重制度逻辑互动的产物，公立高校学生管理规则系统(包括与学生管理相关的“国家法”与“大学法”)则是其重要的观察窗口。而其中，《普通高等学校学生管理规定》以及各公立高校学生管理规则的制定与修订，则是研究所需的重要文本依据。值得关注的是，2015年教育部围绕《普通高等学校学生管理规定》的修订，向各省级教育行政部门与部属高校征求意见。根据《普通高等学校学生管理规定》修订的最新内容，可以发现，公立高等学校学生管理规则系统表现出更加重视学生权益保障与大学自治平衡的趋势，而倡导学习自由的新兴的“学习权范式”则正在成为其价值旨归。从“管理法”走向“平衡法”，已然成为促进学术自由与大学自治、保障学生合法权益、建构公立高校法治秩序的内在要求。
    一、“管理法”：中国公立高校学生管理规则系统的传统形态
    在1998年田永诉北京科技大学案之前，公立高校对学生的管理属于典型的“内部行政行为”。无论是国家法律法规以及《普通高等学校学生管理规定》(国家教育委员会令第7号)都充斥着“管理法”的特征。“管理法”是针对全能主义国家行政法体系的概括性描述，它表现为国家公权力与公民权利的严重失衡。“行政法机制只是片面地制约相对方，缺乏对行政的有效制约，行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能；行政法制度结构不协调，重实体授权、轻程序制约，重行政效率、轻公平保护，重行政管理、轻监督行政：这就必然导致行政法权利(力)结构的失衡。”②总体而言，管理法具有以下几个显著特点：“首先，就其制度安排的利益基础而言，管理法重公共利益尤其是国家利益，轻个人利益，简单地认为公共利益自然会导致个体利益的实现。其次，管理法的价值取向主要是保障行政主体实施有效的行政管理，行政效率是第一位的。再次，就其功能定位而言，管理法将实现强制性甚至压制性秩序视为其主要功能。最后，就其制度安排而言，管理法并非实现国家管理目标的唯一工具，在某种情况下甚至不是主导的，公共政策有时发挥更加重要的作用，法律至上为行政至上或政策至上所取代。”③
    在国家“压制型”法范式的支配下，公立高校学生管理规则系统具有鲜明的“管理法”特征。它以实现国家意志与大学秩序为价值旨归，崇尚政治化教育与道德宣示，严重忽视学生权利乃至宪法所保障公民应享有的基本权利。学生作为权利主体其地位已然缺失，更妄谈参与大学治理。正如秦惠民教授所言：“我国法律对于高校自主管理权利的确认和维护，可以理解为法律对于高校作为一种公法人内部‘特别权力关系’的确认和肯定。”“尽管我国法学理论并无特别权力关系理论的明确表述，但长期以来人们一般习惯地认为，高校对学生的奖惩(包括依校规开除学生)是学校当然的权力而毋庸置疑。”④特别权力关系是一种相对于“一般权力关系”而言的行政法律关系。它是指“人基于特别原因，即法律的直接规定，或自主同意，服从于国家或公共团体的特别支配权这样一种关系”⑤。该理论最初由德国法学家拉班德(Paul Laband)提出，此后，奥托·迈耶(Otto Mayer)对其加以发展完善。二战后，特别权力关系理论在德国的演进日益受到宪政理论与现代法治观念的冲击。作为普通高等学校学生管理“旧规定”的《普通高等学校学生管理规定》(国家教育委员会令第7号)，总体上采取了“以权力为本”的权力与权利配置方式，充分彰显了“管理法”所具有的权力膨胀与权利受压制的规则特性。具体而言，旧规定与特别权力关系以及“管理法”的契合，表现在如下方面：“首先，缺乏专门的有关高等学校和学生各自权利和义务的规定，而主要是针对学生的义务性规定。其次，在有关高等学校的规定中，赋予了高等学校较大的自由裁量权。最后，未提及学生在其权利受到侵害时可寻求的救济途径，尤其是司法救济。”⑥
    

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