中国社会养老保障政策和社会经济政策的协调

内容提要：影响一个国家社会养老保障需求和供给的因素非常多，而它们彼此之间的关系也相当复杂，一个国家社会养老保障制度的性质及其具体运行模式将取决于这个国家的政治和经济制度、经济发展水平和人口状态。另一方面，社会养老保障制度和政策的合理性及其运行的效率将会在宏观和微观层面上，给政治、社会、经济及人民生活质量带来深刻的影响。在中国社会养老保障制度面临诸多问题和挑战的背景下，更需要建立一个科学、高效的综合决策支持体系，以协调社会养老保障政策与社会经济发展政策之间的关系，增强全社会应对人口老龄化挑战的能力。
    关键词：社会养老保障 社会 经济 人口老龄化
    作者简介：李建民南开大学人口与发展研究所，天津300071
    社会保障制度是现代国家制度的重要部分，一个国家所实行的社会保障制度的性质和特点会直接影响到其社会、政治和经济生活的各个方面。作为社会保障最基本内容之一的社会养老保障尤其重要。随着我国经济体制改革和人口老龄化进程的迅速推进，社会养老保障制度的作用和意义也日益凸显。目前，我国在城镇地区已经建立起“统帐结合”模式的社会养老保障制度。本文将在分析影响我国社会养老保障的社会、经济和人口因素的基础上，探讨我国的社会养老保障政策如何实现与其他社会和经济政策的协调。
    一、社会养老保障制度与社会、经济和人口影响因素的一般关系
    就社会养老保障制度与其外部环境的关系而言，我们首先需要回答两个最基本的问题；其一，在一定的政治、社会、经济和人口条件下，选择怎样的社会养老保障制度？其二，所执行的社会养老保障制度会带来怎样的社会经济影响？关于这两个问题已经有大量的研究，本文在此仅把这些关系归成一个系统（见图1）。
    实际上，社会养老保障是一项与其他方面因素关联性很强的制度。一个国家社会养老保障制度的性质及其具体运行模式将取决于这个国家的政治和经济制度、经济发展水平和人口状态。从图1中可以看到， 影响一个国家社会养老保障需求和供给的因素非常多，而它们彼此之间的关系也相当复杂。另一方面，社会养老保障制度和政策的合理性及其运行的效率将会在宏观和微观层面上，给政治、社会、经济及人民生活质量带来深刻的影响。因此，社会养老保障制度及其运行环境之间的关系构成了一个复杂的系统。
    
    图1社会养老保障供给与需求决定因素
    我们从图1中还可以看到， 无论是社会养老保障与其决定和影响因素之间的关系，还是这些因素自身的发展和变化，都受到相应的社会和经济政策的影响。这些关系及其相互影响的途径和作用方向，构成了社会养老保障政策与其他社会经济政策关系的基础，同时也形成了该系统政策扰动的切入点。该系统运行的正常与否将取决于社会养老保障制度和政策与其他社会经济政策是否协调，以及协调机制是否有效。
    二、中国养老社会保障制度面临的挑战
    虽然中国新的城镇社会养老保障制度在1997年正式确立，但是这个制度本身及其执行都面临着多重挑战。这些挑战来自以下方面：
    （一）老年化程度的迅速增长和人口老龄化进程的迅速推进
    老龄人口的迅速提高和老年人口的迅速增长将成为下个世纪上半叶我国人口变动的最重要的现象。
    1.老年人口迅速增长
    根据我们的预测，中国65 岁及以上的老年人口规模将从2000 年的9019万人增加到2040年的30795万人，年平均增长率将高达3.07%。 此外，中国老年人口规模在2065年以前将一直处于增长之中（见图2 和表1）。
    2.长寿
    在与发达国家老龄化程度相同的水平上，中国老年人的寿命更长，这个特征至少将会在老龄化程度达到15%以前一直保持（见图3）。 这意味着我国未来面临的老龄化挑战在很大程度上是来自长寿的挑战，因为养老社会保障需要支持更多的“人年”。1995年中国男性人口65岁时平均预期寿命为13.65岁，女性人口65岁时的平均预期寿命为15.82岁；男女80岁时的平均预期寿命分别为6.30岁和6.75岁。
    
    资料来源：李建民、原瓣、王金营.持续的挑战：中国未来人口发展趋势、问题和对策[M].北京：科学出版社，2000—07.
    
    图21990～2065年中国老年人口增长趋势
    
    图3中国与发达国家同等老龄化程度上平均预期寿命比较[1]
    3.人口老龄化
    由于“婴儿热”中出生人口经历的低生育率导致了中国人口老龄进程在90年代开始加速，并且将在未来的几十年中以更快的速度发展（见图4）。人口老龄化的真正意义并非老年人口的增长， 而是负担人口与被负担人口比例的变化。如果说老年人口规模的迅速增长是从需求方面形成对中国社会养老保障压力的话，那么人口老龄化则主要是从供给方面对社会养老保障形成冲击。根据我们的预测，中国现在已经进入了老年人口年龄负担快速增加时期，尽管由于少儿人口年龄负担由于出生率的迅速下降而大幅度降低，进而使人口年龄总负担系数下降（见图5 ）。
    
    虽然我国总人口年龄负担比的下降缓解了负担人口对劳动人口的压力，但是老年人口负担与少儿人口负担在本质上有很大的差别，因为老年人口负担是一种纯粹的消费，或者说消费过去的储蓄；而少儿人口负担则是人力资本投资，这种投资可以在未来带来更大的收益。另一方面，这两种负担对公共支出影响程度也相差甚远。例如，OECD国家用于少儿人口和老年人口的社会支出比例为1∶3。
    人口老龄化长期趋势已成定局，中国政府面临的政策选择是：是否调整生育政策？社会公共资源如何转移？
    （二）经济体制改革
    如果说人口老龄化对中国社会养老保障的影响主要是长远性的，那么来自经济方面的影响则更现实、更直接。这是因为中国的养老社会保障制度是在经济体制改革和经济迅速发展的特殊时期开始重新构建的。在这样的背景下，中国的社会养老保障面临的主要问题并非仅仅是，甚至并非是“未富先老”，而是产生于更现实和更深层次上原因。例如，就社会养老保障需求而言，与其说是人口老龄化发展的结果，不如说是由于经济改革使国有企业退休人员负担加重并及由此引致的一系列问题凸显的结果。效率与公平之间的权衡及协调是一个国家社会保障制度而临的首要问题，而以市场经济为导向的中国经济体制改革的基本取向是提高效率，即所谓“效率优先，兼顾公平”。这就可能导致这样一些局面：一些旨在提高效率的改革政策和措施很可能同时给社会养老保障带来压力；社会养老保障制度及其运行模式可能会给经济效率带来负面影响；一些在其它国家行之有效的政策在中国可能不具备实施的条件。由此可见，来自经济改革对社会养老保障制度挑战的严重程度可能超出人们的想象。这同时导致了一个新的命题：经济体制改革与福利制度改革的统一。目前出现的政策矛盾或不协调突出地表现在以下方面：
    1.提前退休的影响
    虽然人口老经和老年人口的增长给中国的社会养老保障带来需求压力，但是最大的压力是来自在中国经济体制改革过程中出现的“退休潮”。目前中国大约有3000多万离退休人员，相当于60岁以上人口23%。这个退休潮的形成一方面是由于有越来越多的人达到退休年龄，但另一方面，政府和许多企业把提前退休作为解决人员过剩压力的办法，我们或许可以称提前退休为“制度转变型退休”。这种针对解决失业和提高企业效率问题的“休克疗法”在短期内可以取得一定效果，但是从长期看，将会导致更高的社会成本。世界银行的一份研究报告的观点是“提前退休不仅不是休克疗法，而且是解决失业问题的高成本方式和企业改革的高代价方法”[2]。 提前退休对社会养老保障制度的冲击主要在三个方面：其一，加剧了社会保障的负担；其二，提前退休者领取养老金的时间大幅度延长；第三，减少了社会老保障缴费资源。所以提前退休计划不仅加剧了社会养老保障制度的现期财政压力，而且也加剧了未来的财政压力。中国劳动力退休年龄本来就不高，职工退休年龄一般规定男性55岁、女性50岁。这意味着退休年龄要比老年的到来提前了5～10 年。因此，中国养老金领取者的实际年限要大大长于他们在老年阶段度过的时间。实际上，提前退休计划并不能解决失业问题和劳动力市场的压力，大多数人提前退休后又继续留在劳动力市场。
    提前退休实质上是把失业和企业冗员成本通过社会养老保障制度再转嫁给社会。因此，中国政府面临的政策选择是：如何权衡提前退休的效率所得与其导致的社会养老保障负担的增加？
    2.城市化和人口产业结构的转变
    目前中国社会养老保障制度的覆盖范围是城镇地区的职工，虽然目前人口城市化水平和劳动力产业结构层次还较低，但是中国政府已经制定了积极促进人口城市化和产业结构升级的发展战略，这意味着城镇人口和非农业部门劳动力的迅速增长。这些变化会给社会养老保障带来双重影响：一方面，扩大了社会老保障制度的覆盖范围，另一方面，增长了社会养老保障基金的供给。笔者认为，后一种效应要远远大于前一种效应，即人口城市化和劳动力向非农业部门的转移将有利于中国的社会养老保障制度的顺利运行。
    中国政府面临的政策选择是：是否应该把新转变为城镇人口和非农业部门的劳动力纳入社会养老保障体系？
    3.以个人为基本单位的社会养老保障制度与中国劳动力过剩现实的矛盾
    90年代未日本的“社会福利基础结构改革”的一个最明显的趋向是，社会福利由以家庭为单位转向以个人为单位。这种改革趋向对日本来说可能是正确的，因为它可以提高劳动参与率，以补充劳动力供给的短缺。中国新的社会养老保障制度也是以个人为单位的，但与日本不同的是，中国目前以及在未来一个时期内都将处于劳动力过剩状态。而以个人为计发单位的社会养老保障制度将刺激劳动力供给，进而加剧劳动力过剩的状况。
    中国政府面临的政策选择是：如何协调社会养老保障政策和降低失业率政策之间的矛盾？
    4.改革个人成本增加的影响
    如果说，在90年代初以前，由个人承担的经济体制改革成本主要是通过间接方式显现出来的话，那么在后来的改革中更多地表现为个人直接付出成本，例如国有企业职工下岗、提前退休、医疗保险制度和住房制度改革等。这种由于制度改革导致的个人生活成本的增加将直接影响到退休人员的生活水平。
    中国政府面临的政策选择是：如何使个人（特别退休人员）承担的改革成本得到相应补偿？
    5.生活费用高涨的压力
    过去的20多年，中国的经济经历了迅速的发展，同时生活费用也随着必需品范围的扩大和价格的提高而大幅度上涨。这种变化导致了从个人生命周期视角看收入与消费的失衡：对现在已经退休或即将退休的人而言，在生命周期的工作阶段，他们赚取的是低收入，而在他们生命周期的退休阶段，他们又面临着生活费用的高涨。这种反差形成了老年人口面临的最主要经济负担需求问题。因此，这一批人（cohort）将在更大的程度上依赖养老金。
    中国政府面临的政策选择是：如何根据生活费用的上涨调整养老的给付标准？
    6.低利率政策的冲击
    利率水平是影响社会养老保障的一个重要因素（见表2）。 中国一直被认为是一个资本短缺的国家，在过去相当长一个时期内实行的高利率政策证明了这一点。但是在最近几年中这种局面似乎出现了根本性扭转，经过连续的下调，人民币的存款利率已经降到相当低的水平，并且开征了利息税。这种政策可能会刺激现期的消费和投资需求，但却给社会养老保障带来强烈的冲击：第一个后果是社会养老保险计划的破产；第二个后果是个人储蓄的养老功能大大弱化；第三个后果是一些农村社会养老保障基金增殖面临更大的挑战。此外，一般来说，低利率有利于现收付制，而不利于积累制。
    
    资源来源：杨静利、陈宽正.台湾的人口变迁及其对社会安全之冲击与应有之因应对策[Z].
    跨世纪的人口变迁：回顾与展望学术研讨会，香港：香港科技大学，1999—10.
    *原文是以每月给付10000元标准计算的，为了更易于理解中国大陆的情况，把数额调整为1000元。
    该表是假设一个人从25岁开始储蓄，预计65岁开始使用。
    中国政府面临的政策选择是：利率政策如何与社会养老保障政策相协调？
    7.通货膨胀的威胁
    通货膨胀危害着所有储蓄计划和养老金项目，也是以“统帐结合”结合为特征的中国社会养老保障制度面临的一个最大威胁。世界银行一份研究报告指出：“在高收入国家，1965至1980年期间每年的平均通货膨胀率达到7.7%，而1980到1990年期间为4.5%。同期中收入国家的平均通货膨胀率分别为21.1%和85.6%，低收入国家分别为17.3%和15.1%。”[3] 由于中国目前以及未来的一个时期内仍将处于经济快速增长时期，通货膨胀的危险也依然存在。如果说低利率政策导致了个人资产增殖下降的话，那么通货膨胀造成的危害更大，因为它会使个人资产贬值（见图6）。虽然养老金可以根据通货膨胀的情况调整， 但是这种调整通常滞后。
    中国政府面临的政策选择是：如何控制通货膨胀？养老金如何指数化调整？
    
    图6通货膨胀对养老基金的影响
    三、中国社会养老保障政策与社会经济发展政策协调原则
    前文分析表明，中国的社会经济政策与社会养老保障政策之间还存在着不协调甚至相互冲突的现象。为什么会出现彼此矛盾或相互冲突的现象呢？原因是多方面的，包括政府决策部门之间的协调不够、对政策影响分析的视野较窄、评估政策绩效标准的差别、缺乏综合效应分析、政策部门利益之间存在差别等，当然也与中国面临问题多样性和复杂性有关，但是当需要在社会养老保障政策与其他政策发生矛盾而进行权衡抉择时，往往是经济增长关联政策优先于分配和福利关联的政策。要改变这种局面还有大量的工作要做，笔者认为至少应该关注以下几个方面：
    （一）协调基础
    要实现社会养老保障政策与其他社会经济政策的协调，首先需要确定的是协调基础。一个国家的社会养老保障制度是各方面利益的集合体，也是现期利益和长远利益的调节杠杆，因此，该制度必需与其他方面的制度和政策相一致。社会养老保障制度的重构是中国社会发展和经济体制改革的重要内容，是提高整个经济的运行效率、促进社会公平、提高人民生活水平以及消除贫困的重要途径。由此也就奠定了社会养老保障政策与其他社会经济发展政策一致性的基础。社会养老保障政策与其他社会经济政策的协调的涵义是彼此之间相互支持、互补和互动。
    （二）协调原则
    社会养老保障政策与其他社会经济发展政策的协调的前提是需要确定协调原则。因为需要进行政策协调时往往是相关政策彼此相互影响，或者需要进行取舍权衡。这就需要确定相应的原则。
    第一，综合决策原则。要实现社会养老保障政策与其他社会经济政策相互之间的协调，首先需要做到的是，在制定或评估某一项政策时必需把其对社会养老保障的影响考虑在内。只有在把社会养老保障纳入综合决策的视野，才有可能保证社会养老保障政策与其他社会经济发展政策的协调一致。
    第二，社会养老保障优先原则。社会养老保障制度关系到国家政治的稳定、经济的正常运行和人民群众生活的安定。从本质上讲，社会保障制度不是福利制度，而是现代社会制度的基本内容之一，因此，在对有关政策协调和权衡时，不应把社会养老保障制度置于一般的福利政策的地位，而应于置于优先地位。该原则有两层涵义：其一，其他社会经济政策要有利于社会养老保障政策目标的实现；其二，其他社会经济发展政策不应损害社会养老保障政策的实现。后者应该作为权衡抉择的底线。
    第三，长远利益与现期利益的权衡原则。养老社会保障制度应该是具有长远目标的社会发展政策，因此，应该摒弃短视政策，针对现期问题的政策不应导致更严重的长期问题。
    综上所述，在中国社会养老保障制度面临诸多问题和挑战的背景下，更需要建立一个科学、高效的综合决策支持体系，以协调社会养老保障政策与其他社会经济发展政策之间的关系，进而为中国经济的持续发展、改革的顺利实施以及人民福利的全面提高创造一个和谐的政策环境和有效的社会保障主体。
    参考文献：
    1乔晓春等.老龄化的中国[Z].首届全国中青年学者老龄问题学术讨论会主题报告，北京：1999—10.
    2世界银行. 防止老龄危机：保护老年人及其促进增长的政策（中文版）[M].北京：中国财政经济出版社，1995.3同[2].