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会员注册研究中我们形成了关于住房保障模式选择与政策优化的六点认识：（1）政府住房保障支出水平在一个国家通常会随社会经济的发展呈现出一个倒U曲线，我国目前正位于倒U曲线的前半段，这意味着，在未来相当长的时期内住房保障支出会继续增长。（2）注重机会公平的住房保障模式会增进效率，而注重结果均平的模式有可能损害效率，政府在住房保障模式的选择上，需要权衡机会公平与结果均平的关系。（3）我国目前还不具备选择注重机会公平的美国自由市场模式的市场经济条件，主要体现为结果均平的欧洲社会市场模式，原则上更加适合我国的国情与社会经济现状；（4）近年我国住房保障模式正在发生转变，实际上是从一度注重机会公平与资源配置效率为导向，转向了更为注重结果均平为导向的“双轨统筹”制度建设道路。（5）当前和今后我国面临的最大挑战是保持住房保障制度的可持续性以及住房保障政策的连续性。（6）有必要结合倒U曲线的演变轨迹，动态探索我国住房保障模式的优化问题，特别是注重把握在拐点前后把握好我国住房保障的政策组合。
关键词：住房保障模式，住房保障支出，倒U曲线，机会公平，结果均平
一、引言
住房保障是国家为中低收入阶层和其他特殊社会群体提供住房，以满足社会成员基本居住条件的特殊制度，是政府对住房领域实行必要干预以维护社会公平的重要措施。住房保障已经成为当今各国公共政策与社会保障制度的重要组成部分。随着改革开放以来我国住房制度的几次重大变革与调整，住房保障在近几年中成为社会公众关注焦点和理论界与实际工作部门讨论和研究的热点。从已有文献来看，由于住房保障制度建立的起点不同以及发展阶段、成熟程度的不同，国际和国内文献中对住房保障研究的重点也不同。发达国家社会保障和社会福利比较完善，已经建立起较为系统的住房保障制度，并辅之以比较完备的法律支撑体系以及财政税收和金融政策支撑体系，对住房保障的研究，早已从讨论政府是否应当介入住房保障领域转移到探讨如何提高政府干预的效果和效率，从政策理念层面的研究转移到对管理层面的关注，从住房保障的宏观架构转移到体系内部的运行机制。相比于发达国家，我国尚处于住房保障建设的初级阶段，住房保障制度体系的构建还没有完成，因此我国的研究主要集中于讨论政府在住房保障中的作用和责任，探索如何建立一个合理的、符合我国国情的住房保障制度体系，以及相关的法律法规、金融、财税等宏观支撑体系。
住房保障的复杂性决定了各国实践的多样性，因此，有必要研究各国住房保障模式与社会经济发展的关系，探究其规律。对于规律的发现，不仅有助于深入了解各国住房保障的实践，而且还可以运用来对中国住房保障的效率和公平、机会公平和结果均平的状态，进行基本评价与判断，同时为未来的改革与政策优化提供决策参考。我国目前的住房保障制度在一定程度上发挥了保障中低收入家庭住房、调控房价的积极作用，但政策体系尚不够明确和贯通，需要进一步提升住房保障体系建设的科学性、有效性水平。我国今后的实践该怎么走，需要努力从经济规律层面寻找答案。
本文研究住房保障模式的选择问题，重点讨论在肯定政府于住房保障中的作用之后的作用机制与财政支出取向问题。已有文献中，有些从一个国家的层面介绍了外国住房保障模式的实践以及近年来发生的变革，但缺乏不同模式间的比较，没有对国际经验背后所体现的价值理念及其与社会经济发展状况的关系进行充分讨论。有些文献研究了中国住房保障的实践，但大多侧重于操作管理的问题，是为适应我国住房管理上的应急需要而提出的想法和思路，对我国住房保障实践体现的政府管理理念尚有待作出更充分、准确的阐述，特别是需要形成一个适当的理论与技术框架，对我国目前的住房保障模式进行评估。至于与住房保障密切相关的财政支出问题，也需要推进较全面的学术研究。
本文由六个部分组成。引言之后的第二部分对世界各国住房保障实践从政府与市场关系角度进行不同模式的划分；第三部分在理论上讨论两种不同的住房保障模式形成的原因、对市场效率的影响、与社会经济发展的关系；第四部分运用实证分析方法研讨住房保障的经济规律并分析不同保障模式的共性与差异；第五部分运用实证方法估计我国住房保障支出占GDP比重的基准，并对我国住房保障模式进行评估。第六部分是主要研究结论的小结。
二、两种住房保障模式的划分
关于社会保障的模式，根据不同的研究目的可以划分为不同的类别，如果从效率与公平的角度研究，社会保障模式通常可以分为强调机会公平的自由福利模式、强调结果均平的社会民主福利模式，以及介于这两者之间的合作主义福利模式。这种分类对于探讨社会保障制度和体系的效率与公平特征，提供了一个很好的参照系。对住房保障模式的划分可以大体遵循相同的逻辑，即效率和公平的框架，而最重要的是考察一个国家的住房保障模式是以机会公平为主还是以结果均平为主，因为在现实世界中，没有任何一个国家的模式只注重机会公平不考虑结果均平，或者只注重结果均平而不考虑机会公平与否，各国的住房保障模式通常都是在机会公平和结果均平之间进行权衡的结果。从当前各国住房保障实践看，侧重机会公平的是美国的自由市场模式，而与美国模式相比较，总体而言欧洲国家更多地关注结果均平，而对机会公平的关注相对较轻，我们称之为社会市场模式。
丹麦社会和福利学家艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）曾经指出，在整个欧洲，由于历史、文化、宗教传统等方面的差异，它们在同一个文化模式并分享共同价值观中还存在着巨大的差异。因此，所谓欧洲社会市场模式并不是一个严格同一的模式，不同的国家对机会公平与结果均平的关注也略有不同。例如，无论是住房干预的政府理念还是政策实践，爱尔兰、新西兰和英国更接近于美国自由市场模式；德国、法国、荷兰等国家虽具有独特的欧洲大陆法团主义模式的特点，但与美国的自由市场模式相比，则更加强调政府的作用，市场的作用相对较弱。在北欧四国，政府的作用最强，而市场与家庭的作用最弱。所以，虽然我们将欧洲住房保障统称为欧洲社会市场模式，但其中也是有些国家更关注机会公平，而另一些国家更强调结果均平。
本文下面的讨论中，将从简地将世界各国住房保障实践划分为美国自由市场模式与欧洲社会市场模式这两个极端情形。这种划分不仅是为了提供一个更好的坐标系进行比较，以便于更清晰地看出不同模式的显著特征；也能明确地体现两种住房保障实践的差异，见选取的数据形成的人均GDP从1万至6.5万美元发展过程中，政府住房保障支出占GDP百分比的散点图（图1）。下面将从理论上讨论这两种不同的住房保障模式形成的原因、不同的模式对市场效率所产生的不同影响、住房保障与社会经济发展的关系及其变化规律。
三、对两种住房保障模式的理论分析
（一）住房保障模式是社会管理主体在机会公平与结果均平之间权衡的结果。
对社会公平的不同理解在一定程度上决定着住房保障模式的形成。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼在他的著作《自由选择》中通过“社会平等”表述社会公平，进而分析了三个维度的社会平等，即生而平等、机会平等、结果平等。
美国《独立宣言》中的一段精彩文字可以最好地表述生而平等：“造物主赋予他们若干不可让渡的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”这一理念指导下的最重大历史事件，可列举美国内战废除了奴隶制，进而在实际意义上积极推进并总体上基本实现了人的生而平等，正如林肯在《葛底斯堡演说》中说的那样：“美国内战考验了这个国家，一个孕育了自由理念并奉行人人生而平等原则的国家能否长存，美国经受住了这样的考验。”
机会平等的概念，用法国大革命时期的一句话来表达就是“前途向人才开放”。只要能力胜任，人人都有追求任何社会地位的权利与机会。一个人拥有机会的多寡，与出身、性别、国籍等无关，只与他个人能力的大小或者个人努力的程度相关。由于人在遗传基因与文化背景等方面存在差异，所以不同能力的人可以追求不同的事业。如果社会仅仅因为某人的种族、性别等其他原因而不准他从事能力胜任的工作，那就是对他的“生命权、自由权和追求幸福的权利”的干涉，就是对机会平等原则的违背。因此，机会平等只是对上帝面前和法律面前人人平等的进一步的、详尽的阐述，它与生而平等的概念是一脉相承的。
结果平等的含义，就是“大家都是胜利者，人人都应该得奖”，遵从结果平等原则就表示应当结束人与人之间的竞争，并通过“损有余而补不足”的分配政策使“人人拥有相同的份额”，使人人享有相同的生活水平或拥有相同的收入。结果平等是20世纪以后出现的概念，它先是影响了英国与欧洲大陆各国的政府政策，在20世纪的后半期也对美国的一些社会经济政策产生了一定的影响。但结果平等不论是作为理念还是政策原则，在现实生活中只能作为一种矫正结果过度不平等的取向来发挥其正面效应，一旦走向平均主义的极端，其负面效应便会马上显露出来并往往造成巨大的社会损失：既不能真的实现结果平等，又带来了痛苦的社会动乱等问题。生而平等、机会平等与经济学上所注重的效率之间其实并无矛盾，它们都是“解放生产力”的，但结果平等（实为结果均平）与效率则可能产生“此长彼消”的矛盾。如何把握结果均平取向与效率取向的均衡点，一向是政策理论与实践的争议点、难点和动态修正点。
对社会公平含义理解的不一致，实际上导致了各国政府在社会政策与福利政策上的差异，或者说构成了形成差异的重要原因。在以欧洲为代表的大多数工业化国家中，政府将基础教育、医疗、养老、失业以及救济等在内的公共服务领域，视为居民应当普遍享有的基本权利（即结果均平的重要内容），所以这些国家大多由国家以普遍覆盖的方式来提供和组织。因此，大多数公共服务项目在欧洲福利国家更多地被看作是一种“普遍享有物”。而美国的福利体系并不包括上述所有的方面，特别是在包括之后所提供的程度和水平，往往明显低于欧洲情况。
对社会公平认识上的差异同样可以解释为什么不同的国家会实行不同的住房保障模式。各国的住房保障模式都是在机会公平和结果均平之间进行权衡的结果。美国是西方国家中典型的以自由市场经济为主导的国家，其住房保障政策也深深嵌入了自由市场经济的理念，目的就是倡导在市场经济环境下，作为社会成员的个人和家庭，对自己的生命和发展负有不可推卸的基本责任，政府的作用只是保证社会全体成员都享有平等的生存和发展的机会，而不是把为社会成员提供生存必需品作为政府的一种义务。只有社会成员经过自己的努力之后仍然无法实现自给自足，并且通过了必要的财产测试之后，才有资格获得政府的帮助。在这种维护社会公平但总体上不以损害效率为代价的指导思想下，美国形成了更加接近于机会公平的住房保障模式。例如，美国95%以上的家庭和个人都是通过市场获得住房（买房或租房），只有不到5%的低收入家庭和老年人依靠政府的补贴来获取基本的居住条件（吴立范，2009年）。当然，美国对私人购房者的政策性融资支持（如次贷）等，也是其重要的伴随情况。相比之下，欧洲的住房保障模式更接近于结果均平。例如，英国是最早干预住房市场以保障低收入家庭住房的国家，特别是在二战之后更是努力朝着福利国家的目标迈进，成为欧洲住房保障模式及其政策的代表。与基础教育、医疗、养老、失业等公共服务一样，住房被看成是社会公民普遍享有的福利和权利，是政府有责任提供的生活必需品。政府的作用不仅仅是保证社会成员在生存和发展机会上的机会公平，而且强调在结果上的均等。因此，政府为其居民提供了更大范围的住房福利和保障，在上世纪70年代，公共住房就已经占英国住房总量的1／4（吴立范，2009年），到1986年，除撒切尔政府已向居民出售大约100万套公房外，政府尚有600万套公共住房，占当年全国住房总量的26.7%。
虽然在国家干预住房的手段上，美国自由市场模式与欧洲社会市场模式并没有根本的不同，主要集中在保障最低居住条件、建设公共住房、援助社会出租房、为购房者和有房者提供税收优惠、对租房者的补贴等五个方面，但在欧洲，公共住房数量与享有政府援助的社会出租房的数量之和远高于美国。这两种保障模式差异性的另一个重要体现就是政府相关支出水平的高低，美国自由市场模式也远远低于欧洲社会市场模式，这也是本文在第三部分实证分析中要重点研究的内容之一。
（二）住房是生活必需品的特性决定了住房保障支出的弹性随社会经济的发展呈现倒U曲线。
托格森（Torgersen，1987）提出，“住房保障有一种随着时间的推移其地位发生变化的倾向”，他判定同一个国家的住房保障政策，在不同的时期和不同的社会经济发展状况下应当呈现动态变动趋势。政府在住房保障领域的支出规模主要取决于供给与需求两大要素，相对而言，需求因素的作用更大。从供给方面来说，在相同的财政分配体制下，经济实力越强政府财力越大，满足支出需求的能力就越强。一个注重民生的政府，在支出的选择上必定会体现民众选择，民众对住房保障的需求越大，政府的相应支出水平也会越高，反之，则越低。因此，既定的住房保障需求之下，政府住房保障的实际支出水平应当与经济发达程度正向相关。需要解释的是，这种正向相关的关系是指两者在运动方向上具有一致性，并不是指比例上的一致性。随着经济的增长，支出的总量也会上升，但两者的增长速度并不一定相同。
而从需求方面来说，政府支出水平与社会经济的相互关系相对而言比较复杂。这里所说的需求首先不是个人需求，而是社会需求。社会需求取决于公众的价值评判，不同的国家有不同的评判标准，即使在同一个国家，不同的人也会有不同的评判标准。但作为主流评判，从其与社会经济发展的关系来看，两者之间则存在动态的变化。住房需求的收入弹性是经济学家们常用的度量住房需求对经济发展水平变化敏感程度的重要指标。这种住房社会需求的收入弹性用公式可以简单地表达为：
E＝（△Q／Q）／（△I/I）
其中，Q代表需求量，△0代表需求量的变动量，I代表收入，△I代表收入的变动量。
通过计算弹性系数E可以考察居民收入水平变化所引起的对住房产品需求变化的程度。国外学者如史密斯等（Smith，etl.，1978）计算出的最小值为0.39，最大值为2。我国学者陈钊（1994年）利用1992-1995年城镇居民消费支出的横截面数据测算了我国城镇居民住房需求弹性为1.2；李艳芳等（2009年）利用2002-2009年的数据测算出黑龙江省城镇居民的住房需求弹性为2.38；郑思齐等（2005年）估算出北京市的住房需求弹性为0.86；徐如浓等（2008年）估算出2006年杭州市居民住房需求弹性为0.481。对于为什么会出现住房需求收入弹性估计上的偏差，维尔克森（Wilkson，1973）和珀林斯基等（Polinskv，etl.，1979）的解释是统计数据和方法的差异，比如，数据类型的选取、住房期望存量影响因素及其代理变量的选取、数据处理方式的选取等。
但我们认为，研究方法的不同只是导致住房需求弹性估计差异的因素之一。理论上可以划分出住房有两个重要属性或功能，第一个属性，也是它的基本属性，就是满足基本生存或居住的条件；住房的第二个属性，也是住房的拓展属性，就是改进生活水平或居住的质量。满足基本生存属性的需求弹性低、刚性高（需求的变化小于居民收入的变化），而改进生活质量属性的需求弹性高、刚性低（需求的变化大于居民收入的变化）。与此类似，恩格尔定律解释了居民收入的增加对消费结构变化的影响，即随着收入的增加，居民用于文化和娱乐方面的支出比重会上升，用于食物支出的比重会下降。当收入的增加使基本居住条件得到满足后，提高居住质量的需求会随收入的增长而继续上升，在极端的情形（高收入人群），住房就是奢侈品，其功能是提高生活品质。有时住房还有第三个属性，或衍生属性，就是被用作投资工具和手段。前面提到的国际国内研究并没有将住房的两个主要属性，即第一属性和第二属性进行区分，更没有考虑第三属性，因而他们估计的是住房需求的“综合”弹性。在相同的研究方法下，估算得出的“综合”弹性系数值的高低，则取决于在考察的总人群中需要满足住房第一属性的人数（主要是低收入人群）与需要满足第二属性的人数（一般是高收入人群）之间的比例，低收入人群的比重越高，“综合”弹性系数就越低。例如，根据郑思齐等（2005年）的估算，发达国家的住房需求的收入弹性（即我们这里所说的“综合”弹性）普遍高于发展中国家。
政府提供住房保障的本质，就是国家通过公共财政支出，来帮助社会中的低收入或中低收入阶层以及其他特殊群体实现住房的第一属性，即保证居民对基本居住条件的“刚性”需求，不应帮助实现第二属性，更不帮助实现第三属性。同时，我们还需要认识到，政府提供住房保障是一个历史过程，或“政府住房保障支出随着时间的推移其地位发生变化”。如果社会经济发展程度较低，相应地社会中对住房第一属性的需求就大，政府住房保障支出的比重就随国家经济与政府财力的增长而增长，但当一个时期过后，随着社会经济发展程度的不断提高，住房的第一属性已经在全社会基本实现，政府住房保障支出的弹性就会转而降低，表现为该类支出增长将慢于经济与政府财力的增长速度。我们试图以此概括的一个重要的规律性认识，就是政府住房保障支出水平的演变轨迹呈现“倒U曲线”，在倒u曲线的顶点，政府住房保障支出弹性与住房第一属性的需求弹性相等，以后弹性系数将由原先的上升转为下降状态。这一规律也将在本文的第三部分运用实证分析方法进行验证。