中国社会保障统计建设整体设计

    作者简介：袁国敏，南京财经大学公共管理学院；林治芬，南京财经大学公共管理学院
    
    在经历了企业保障向社会保障的转轨和城市向农村的制度扩张后，中国社会保障的统计转型还在继续。社会保障改革方向道路的选择及其制度完善、经济转型、民生与和谐社会建设等，都迫切需要社会保障统计信息以支持相关决策和理论研究。但社会保障统计体系仍待完善，有限的理论研究多集中于社会保障统计指标体系的探讨，从整体视角研究社会保障统计建设的文章很难见到。社会保障统计理论与实践的现状难以满足政府、社会和民众的需求，加强社会保障统计整体建设研究，是我国社会经济发展的重要现实课题。
    社会保障统计存在的问题
    从20世纪90年代后期至今，《中国统计年鉴》中的社会保障统计不断变化，逐渐完善，但从社会保障统计建设整体角度看仍存在一些问题。
    一是社会保障的内涵与外延不清。我国纷繁不一的社会保障概念在有关社会保障的主体、对象、内容、形式、来源等方面都没有明确统一的认识，社会保障与劳动就业、人力资源管理、教育、卫生、住房等方面都有交叉，社会保障统计范围边界模糊。
    二是相关管理部门社会保障管理职责分工始终没有明确。社会保险费税务征收、经办机构征收两种主体迟迟不能统一；同属医疗保险的城镇职工基本医疗保险由人社部门负责，而城乡居民医疗保险则由人社、卫生两部门分制管理；补充医疗保险管理机构不明；医疗救助也有民政、卫生两部门负责之别；补充养老保险统计在人社部和保监会之间模糊不清；2010年试编社会保险基金预算后又出现了财政、人社两种统计口径。也正由于社会保障统计分工不明，使得社会保障统计信息零散地分布于《中国统计年鉴》中的不同部分，而未形成统一的社会保障板块。
    三是社会保障统计指标体系远未形成。社会保障统计体系之间相互割裂；指标分类所服从的逻辑关系不明确、不严格，缺少与社会保障制度内容的对应；社会保障统计的项目分类、部门分类、城乡分类以及地区分类交叉；各种分类内部存在逻辑错误，所分内容并不在同一层次；社会保障统计项目含义模糊，彼此间交叉重复；社会保障统计信息摆放不科学，如将农村“五保”供养列为社会救助；将新农合放在卫生统计中，等等。
    四是社会保障统计信息缺失较多。从《中国统计年鉴》内容看，明显缺失的项目有：住房保障、补充社会保险、行政事业单位离退休、城镇居民医疗保险和养老保险、社会保险经办机构、就业促进机构、单位福利等。统计不足的项目有：养老保险和医疗保险缺少社会统筹和个人账户以及社会缴费和财政补助的分类统计；新农合、新农保的统计项目残缺；相对于社会服务提供条件的统计，社会服务享受对象统计不足；社会捐赠和福利彩票从2010年开始被纳入《中国统计年鉴》，这是中国社会保障统计的一大进步，但相关支出统计不足；城镇基本养老保险参保人数未分企业和机关事业单位以及灵活就业人员；所有社会保险项目人数统计中均缺少缴费人数。
     
    图表1城乡与社会保障内容分类
    五是社会保障资金统计与基础数据统计体系未建立。社会救助与优抚安置统计仅有基础数据而没有资金统计，财政社会保障统计仅有资金统计而无基础数据统计；社会保障各部门间、各类内容间以及各类内容内部，均没有建立起资金与基础数据的对应统计。严重限制了社会保障资金管理和绩效分析，影响相关政策分析和理论研究。
    六是社会保障统计在整个统计体系中的地位值得探讨。作为涉及面极其广泛的社会保障民生大问题，目前仍然在统计年鉴中找寻自己的位置，直至2012年《中国统计年鉴》中社会保险统计仍与人大、政协、公检法等合并为“公共管理”类，而社会保障体系中的社会救助和社会福利等内容却列在“卫生和社会服务”类。世界五大国际组织以及美国、英国、日本都是将社会保障作为一个独立的大类予以统计，这表明我国的社会保障统计建设路途尚远。
    社会保障统计建设的系统思考
    基本定位。建设社会保障统计的根本目的是要客观、全面、系统、准确、及时地反映中国社会保障制度运行的实际状态，为政府决策、社会知情、理论研究和国际比较提供依据。客观，是要如实地反映社会保障制度运行状态，不加人为取舍；全面，就要不遗漏；系统，是要有逻辑，有条理，有层次；准确，是要统计范围及指标的内涵与外延明晰，数据的渠道清楚、来源可靠；及时，是要尽可能快地公布社会保障统计信息，满足社会需求。
    顶层设计。建设中国社会保障统计，需要有国际视野、接中国地气，全面统揽社会保障制度，从全局和顶端进行系统设计。
    ——明晰社会保障统计的内涵和外延。社会保障是政府、社会、企业单位为了抵御社会风险，以强制性和非强制性形式，通过再分配筹集资金，向城乡居民个人支付的保护性支出。社会保障支出项目包括：社会保险(基本和补充)、社会救助(医疗和教育救助)、社会优抚安置、社会福利、就业促进、住房保障、单位福利。社会保障资金来源包括：政府税收、社会保险费、住房公积金、社会捐赠、社会福利彩票公益金、残疾人就业保证金。从外延看，我国社会保障与之相近并有交叉的四个领域是劳动就业与人力资源、教育、卫生以及住房建设。其中劳动就业与人力资源中的就业促进应纳入社会保障统计范围，而劳动关系和人力资源管理则不在社会保障统计范围内；教育事业中的盲聋哑等特殊教育、职业技术教育、学前教育，以及教育救助属于社会保障统计范围；医疗卫生中的医疗保障(保健、保险)是社会保障的当然部分，公共卫生、疾病预防中面向居民个人的，依据国际上通行做法，也应纳入社会保障统计范围；住房建设中的廉租房、经济适用住房属于社会保障统计范围。另外，社会保障管理费、个人社会保障性存款等也应统计在社会保障范围内。
     
     
    ——明确社会保障统计建设的大方向。中国社会保障统计建设的最终方向是将其作为独立大类单独列示在统计年鉴中，这既是国际社会保障统计给我们的启示，也是《中国统计年鉴》发展的必然趋势，还是社会保障理论揭示的内在规律。当然，目前不可能一步到位，还需按照社会保障管理部门和项目在社会服务大类中归集，待较为成熟后再单列。
    ——明确相关部门间关系和分工。依托政府、社会、企业单位三大类主体，按照“谁管理、谁统计”的原则，由各主体将各自管理的社会保障的资金数据和基础数据，统一向统计部门报告，再由统计部门汇总成系统的社会保障统计板块。
    在确定社会保障统计分工过程中，有几个问题需要明确：一是城乡居民医疗保险，考虑到城镇居民医疗保险与新农合的制度相似性，应将二者置于医疗保险统计板块，以体现社会保险的完整性。二是城乡居民养老保险，因其同样有财政参保补助的问题，也应由一个部门统一管理。三是补充养老保险、补充医疗保险也应明确其统计主体。四是医疗救助应统一由民政部门进行统计。
    ——确立社会保障统计指标体系。关于社会保障统计指标体系，我国已有一些文献，但其中最缺乏的是用逻辑主线将其贯穿于社会保障统计整体中。社会保障统计指标体系逻辑主线不外乎五种，即社会保障的制度、主体、对象、部门、功能。在运用五种逻辑主线进行复合分类时，有两种复合分类(见图1)，需要根据城乡社会经济发展、社会保障制度实施差别、政府部门分工以及统计目的等情况综合选择。
     
    图表2社会保障统计指标体系之二
    按照上述逻辑主线，笔者提出两套社会保障统计指标体系(见表1、图2)，供有关部门和学者讨论。其中第一套指标体系侧重于社会保障制度运行状态统计，第二套指标体系侧重于三大类主体的社会保障资金统计。
    ——明确人口统计基础。社会保障对象涉及职工、城乡就业人员、居民、老人、儿童、残疾人、学生等不同群体，对其进行统计是按照户籍标准，还是按照常住标准，直接关系到社会保障统计数据的质量，这是建立中国社会保障统计的重要基础问题，也是难点所在，应从社会管理的系统工程出发，加以明确。^