主权债务危机与融资风险研究——基于中国和其他世界主要经济体的思考

    四是加大违约惩戒机制的实施力度，尝试引入地方政府财政破产制度。
    《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）以及《地方政府性债务风险分类处置指南》再次强调“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”。[2]
    《预案》在加强省级以下地方政府的政治问责上也推出了若干举措。比如在责任追究方面，提出省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，依纪依法追究其责任。同时，在债务风险事件应急响应中，提出省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模，暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。此外，在财政重整计划中，提出优化支出结构，压缩基本建设支出和政府公用经费，控制人员福利开支等调整步骤。这些举措有助于对地方政府和官员的过度举债行为形成具有威慑力的警告和惩罚，从而制约其行为。
    我们认为，在强化省级政府对市县政府财政管理的基础上，还需要对中央政府与地方政府在债务偿还上的责任进行有效的隔离，避免中央政府对于地方政府债务无限责任“兜底”和隐性信用担保，确保地方政府真正独立的信用，抑制财政机会主义行为。
    此外，还应积极推进地方政府债券投资主体多元化。可通过证券交易所市场、商业银行柜台市场面向企业、个人等其他投资者发行债券；或探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者发行债券，以改变债券投资资金来源相对单一、高度集中于银行类机构尤其是商业银行的投资者结构，进而提高二级市场的交易流动性，并加大居民等主体对地方政府财政行为的监督力度。
    国家开发银行“十三五”时期开发性金融的发展和风险管控的对策
    为实现“十三五”期间稳增长、调结构的政策目标，中央财经领导小组第十一次会议提出“下一阶段在适度扩大总需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革”。在供给侧，以改善要素供给状况和提升全要素生产率为出发点，着力化解产能过剩和推动创新。在需求侧，以坚持稳健的货币政策和积极的财政政策为主，一方面进一步深化金融体制改革，创新货币政策工具，使货币政策能够更有效、更精准地传导至实体经济；另一方面调动地方政府积极性，提高资金使用效率，继续发挥财政政策的作用。作为世界上规模最大的开发性金融机构，国家开发银行有着特殊的股权结构和业务结构，能够同时为需求侧和供给侧两个方面的工作提供抓手，为“十三五”规划目标的实现做出重要贡献。
    根据2015年4月国务院《关于同意国家开发银行深化改革方案的批复》中对国家开发银行的定位和业务发展提出的要求，为更好地履行政策性职能，同时保持市场化经营的稳健性，我们结合当前地方政府融资风险状况，提出下列政策建议。
    坚持开发性金融机构定位，服务“十三五”发展战略。开发性金融是政策性金融的深化和发展。国有全资性质决定了市场化转型后的国开行仍将继续保留政策性银行的职能，实现业务层面与国家发展战略对接，治理层面与商业银行对接。“十三五”期间，国开行应本着保本微利的原则，充分发挥国家信用的优势，进一步明确职责范围，形成与商业性金融业务互补、协调发展的局面，共同为国家经济发展的大局服务。根据《十八届五中全会会议公报》和中央财经领导小组第十一次会议的精神，“十三五”期间国开行的工作重心应放在基础设施建设、新型城镇化建设、现代化农业综合开发、欠发达地区扶贫开发，以及为支持中小企业和创新项目提供中长期投融资服务上。
    首先，从稳增长出发，加大对国家战略重点领域的支持力度。为实现全面建设小康社会的发展目标，“十三五”期间经济增长速度需要达到年均6.5%，但无论是从经济短期运行状况来看，还是从中长期发展趋势来看，要实现这个目标并非易事。自2014年11月以来，央行连续六次降息、五次降准，然而各项经济指标仍然不乐观。固定资产投资不断下滑、进出口持续双降、GDP平减指数罕见的由正转负，种种迹象均表明经济尚未走出下行通道。美国著名经济学家萨默斯和中国社会科学院副院长蔡昉对“十三五”期间中国经济潜在增长率的模型预测分别为5.1%和6.2%。因此，在下一阶段的经济工作中，稳增长的任务依然非常严峻。
    为了支持经济平稳增长，开发性金融机构需要努力做到两个保障：一要保障对国家重点基础设施建设项目的资金支持，二要保障对地方政府重点建设项目的资金支持。基础设施建设是政府短期内弥补私人投资下滑、消化部分行业过剩产能、稳定经济增长的重要措施之一。基础设施投资对经济增长的促进作用主要通过提高经济增长潜力和直接或间接带动经济产出上升实现。其提升增长潜力的作用与供给侧改革的目的相符，同时其稳定投资需求的作用与需求侧调控的目标非常吻合。因此，为保证“十三五”期间经济中高速增长，还需要继续保持对基础设施的投资力度。除继续对交通运输业的投资外，还将大力发展清洁能源（主要是核电）和城市公共基础设施建设。
    

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