试论我国城镇住房保障的制度并轨

【内容提要】尝试性地提出住房保障制度并轨的观点，认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。在短期内，应该推进租售并举的经济适用房发展模式，提高租赁型住房保障比重，逐步将租赁型经济适用房、廉租房、公租房并入到租房保障体系；公积金管理实施“准银行式”的模式，实现保障资金的跨区域流动；长期内，应该构建多层次、梯度性、差异性的租房保障体系。同时，推进租房保障资金的准商业化、市场化运行模式，提高保障资金供给的可持续性。
    【关 键 词】住房保障 保障制度 制度并轨
    如何解决普通中低收入人群住房问题，已经成为党和政府工作的重点。胡锦涛总书记在十七届五中全会报告中提出“住有所居，推动和谐社会建设”的要求，温家宝总理在政府工作报告中也作出“抓紧建立城市住房保障体系，让人民群众安居乐业”的指示，这些充分反映了国家对住房保障的高度重视。然而长期以来，地方政府在推进住房市场化改革的进程中，过于强调市场的功能而忽视了住房保障的作用，导致了现行的住房保障制度不健全，保障房领域出现供给量不足、保障效应不明显等问题[1]。国家“十二五”规划中提出，未来五年内，我国将拟投资1.3万亿～1.4万亿用于3600万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到20%。如何从制度层面上保障十二五”住房保障规划的顺利进行，需要我们思考。为此，本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点，并设计了住房保障制度并轨的长短期路径，以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。
    一、城镇住房保障制度并轨的总体思考
    住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、无缝隙、多层次、动态性的租赁型住房保障体系的改革，其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯，优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。制度并轨后的保障对象，不仅要涵盖现行保障制度的保障群体，更要涵盖“夹心层”、潜在城镇人口(具有迁居意愿的农村人口)[3]、短暂流动人口、“被城市化”的农村人口中的住房弱势群体，以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。
    鉴于我国住房保障制度发展的特点，我们认为：制度并轨后的保障方式，短期内应该坚持产权式、使用权式保障并存的形式，长期取消产权式保障，着力实现使用权式保障方式。制度并轨后的保障水平，应呈现出层次性、差异性、梯度性。保障水平在地区间、保障制度设计间都存在差异。一方面，保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩；另一方面，短期内，保障水平在廉租房、公租房、经济适用房之间应呈现出差异；长期保障水平在廉租房、公租房等租房体系内应呈现出差异。
    二、城镇住房保障制度的短期并轨
    1.城镇住房保障制度的短期并轨路径
    
    (1)经济适用房实施租售并举的方针，逐步降低出售性的住房保障比重，提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变，将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房，暂时适当限制其发展。这一观点的提出，主要基于以下因素的考虑：一方面，在一定程度上，出售型经济适用房，可以增加房地产低端市场的供给；另一方面，出售型经济适用房的问题突出，但是，尚存在一定的发展空间，直接取消经济适用房的时机不成熟，容易产生诸多负面效应。
    (2)公积金实行“准银行式”的运营模式，即“管理中心+商业性机构”的模式。中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、资金风险的管理，以非营利性为目的。而地方公积金管理可以进行部分商业化、市场化运作，强化公积金的盈利性，提高公积金的保值、增值空间，为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。同时，对公积金进行动态管理，即实施保障资金跨区域流动。一方面，地方间公积金实施跨区域流动，合理配置区域间的公积金，提高公积金的配置效率；另一方面，个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制，加快公积金和人力资源的混合、同期合理流动。
    (3)大力推进廉租房的发展，将廉租房并入到租房保障体系。短期内，廉租房在租房保障体系内，仍是保障供给的主体。随着公租房供给保障力度的加大，出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低，廉租房仍将对低收入群体实施保障。
    (4)加快公共租赁住房的建设，将其并入租房保障体系。随着近年来房价的攀升，游离在保障和市场之外的“夹心层”，其住房难问题成为了各方关注的焦点，为了解决“夹心层”的住房问题，政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生，是因为其自身上具有诸多的新特点。其一，从产权的角度来讲，公租房的所有权归属于政府，而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权，如经济适用房、限价房；其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。公租房侧重于解决“夹心层”群体的住房难问题，而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户；其三，公租房的保障方式是租赁方式，而不是传统的购房方式。
    2.城镇住房保障制度短期并轨的效应
    
    (1)通过制度的短期并轨，可以纠正现行经济适用房的弊端，提高政策的保障效果。在制度的短期并轨路径中，对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策，只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势；另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时，制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡，避免过大的波动，而且可以减少制度并轨过程中的障碍。
    (2)通过制度的短期并轨，一定程度上，可缓解住宅市场结构不合理的局面。租赁型经济适用房的发展，可以推进住房二、三市场的繁荣；出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难，增加小户型住房的供给，调整当前的住房市场供给结构，平抑房价的过快攀升。
    (3)通过制度的短期并轨，可以加快解决“夹心层”住房问题，填补制度设计的“盲区”。短期内，通过建立涵盖经济适用房、廉租房、公租房的多层次、梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障，解决“夹心层”的住房困难。
    (4)通过制度的短期并轨，可以缓解保障制度的资金不足的局面，提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入(土地收入、税收收入)的“联动”，还是对公积金实施“准银行式”的运行模式，在一定程度上，都会缓解保障制度的资金约束。
    (5)通过制度的短期并轨，可以在发展公租房市场的过程中，促进真正的房地产二级市场的发展。这在一定程度上，鼓励和促进了租房市场的发展，从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路——重购房、轻租赁的状况，形成两种市场并存的房地产市场体系。
    三、城镇住房保障制度的长期并轨
    长期并轨指，由政府保障性租赁向住房租赁市场转变；在长期并轨过程中，通过“政府+社会”运行模式(政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理，社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行)建成长期租房保障体系。最终，建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系(见图1)。

图1住房保障制度并轨的长期路径

1.城镇住房保障制度长期并轨的路径
    
    长期取消出售型经济适用房的发展，逐步将其并入到商品房低端市场；在租赁型住房保障体系获得发展的基础上，逐步缩小政府干预市场的力度，发挥市场的资源配置作用，通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。在短期并轨完成后，公积金制度等相关的租房保障资金来源，会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。
    2.城镇住房保障制度长期并轨的效应
    (1)“政府+企业”的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力，提高社会资本进入保障房体系的积极性。宏观上，政府对租房保障体系的建设、资金筹集、房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势；微观上，企业对租房体系的运行微观管理，可以发挥其微观优势。最终，实现政府、市场“两只手”的协调，有利于效率的提高和住房公平的实现。
    (2)通过住房保障制度的并轨，可以建立租赁房保障体系、繁荣租赁房市场，也可以从根本上，扭转长期以来居民过于强调购买住房，而轻视租赁住房的传统观念。住房观念的改变，反过来又推动了租房保障体系的发展。在长期并轨的过程中，取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场，可以增加商品房低端市场的供给，平衡商品住房市场的供求平衡，优化住房供给结构。
    四、结语
    在当前的经济形势下，解决住房保障问题，需要转变住房保障思维，强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为，通过城镇住房保障制度的并轨，可以建立完备的租房保障体系，实现对住房弱势群体的无缝隙、分层次、广覆盖、动态性的保障目标。
    然而要实现住房保障制度的并轨运行，还需要克服一些障碍。如短期并轨中，经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的，这需要依靠科学的实证数据的支持。层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建，需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。保障房之间的差异程度，既不可过大、也不可过小。另外，公积金“准银行式”的管理模式，需要配套的制度改革和创新，如完备的个人信息以及动态的户籍管理制度。再者，住房保障制度的并轨，会增加政府的财政支出，如租赁房相关的投资、管理、运营、补贴支出。在一定程度上，上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。
    住房保障制度长期并轨的难点表现在：在住房保障制度并轨的过程中，一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、住房租赁市场的关系；另一方面，需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。如何吸引社会资本参与住房保障？如何更好地发挥政府和社会力量的优势？这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。
    【作者简介】潘爱民(1974-)，男，湖南慈利人，湖南科技大学商学院副教授，硕士研究生导师，湖南省首届科技创新团队核心成员，研究方向：房地产经济、区域经济；韩正龙(1985- )，男，山东枣庄人，湖南科技大学商学院硕士研究生，研究方向：房地产经济学，湖南湘潭411201
    【参考文献】
    [1]陈静思，许伟云.我国城镇住房保障制度现状分析[J].红河学院学报，2009(2)：76～82.
    [2]曾国安，胡晶晶.论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架[J].江汉论坛，2011(2)：15～20.
    [3]杨继瑞.和谐社会廉租房制度重构的思考与对策[J].高校理论战线，2007(5)：24～29.
    [4]王吓忠.廉租房相关问题研究[J].城市问题，2006(6)：61～63.
    [5]南灵，崔亮.经济适用房制度存在的问题及模式探讨[J].商业时代，2006(16)：52～56.
    [6]李文娟.高房价下中国公租房建设的思考[J.]经济研究导刊，2010(25)：133～134.
    [7]罗薇薇.取消经济适用房完善住房保障体系[J].开放潮，2005(11～12)：42～43.