官员政绩考核指标化的困境与出路探析

内容提要:在当前我国的压力型体制下，上级政府主要通过各种指标来激励与约束下级政府官员。人们似乎普遍乐观地认为，通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以实现公共服务型政府的目标，适应党的科学发展观政策的要求。理论与经验研究表明，无论对其指标设计进行怎样的改革和完善，这种自上而下的官员考核方式都会有着内在的无法克服的缺陷，甚至出现政绩造假等消极后果。为走出这一困境，官员的激励与考核必须引入“民主”等非指标化的制度加以配合。即增进地方民众对于地方官员的约束力，促使地方官员以“民意”为施政方向，从而构建自上而下与自下而上相均衡的激励与约束体系，真正实现官员治理的科学化。
    关 键 词:官员政绩考核 GDP指标 幸福指标 民主
    在当前我国政府体制下，官员政绩考核体系在改革开放以来的经济发展中具有非常重要的地位。上级政府主要是通过政绩考核指标的方式激励与约束下级政府官员的行为。为适应经济发展方式的转型，学术界大量的文献都在探索官员绩效考核指标的科学设计问题。人们似乎普遍带有一种乐观情绪，认为通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以促进各级政府官员更好地为社会经济发展服务。当前，“指标考核”的重新设计和定位成为遍布中国各地区、各级政府的一种十分独特的政治现象。
    本文对上述观点提出质疑，官员绩效考核指标化制度只是激励与约束政府官员行为的一种方式，其内在的缺陷是无法通过“内在完善”克服的。我们必须另辟路径，引入“民主”等非指标化的官员激励与约束机制，才能真正地促使各级政府官员更有动力为市场经济与公民社会服务，实现经济发展方式的转变。
    一、官员政绩考核指标化的发展历程：从“GDP指标”到“幸福指标”
    
    观察当前中国政府的各级组织，我们可以发现，党和中央政府对省级政府及中央各部委，省级政府对地级市政府，地级市政府对区、县级政府，区、县级政府对街道、乡镇级基层政府以及政府对各公务人员都普遍实行数量化的管理方式。其实，我国的官员政绩考核的指标化管理并非仅是对于政府机构内部，在几乎所有的由党和政府直接管理的“类政府”国有单位，比如对于高等学校、医院、国有企业等，也同样实行指标管理的方式。我国的这种官员政绩考核指标化制度与世界其他国家相比也十分独特，几乎没有任何一个国家像中国这样如此重视用各种“量化指标”来考核官员。
    指标化考核官员的制度在我国改革开放以来经历过两个阶段的发展。本世纪以前，主要采用以GDP为核心的数量指标对官员进行考核。这一指标最早由美国政府提出，并于1993年被引入我国，成为地方官员考核的主导性指标。考核结果与官员的晋升存在着普遍的正相关关系，地方政府领导人也因此将GDP的增长放在了地方工作的重中之重。为了在同级官员的竞争中取得优势，地方官员开始像企业家一样经营所在区域的经济活动。实践中，这种制度产生了十分强大的激励效果，甚至构成了改革开放以来经济奇迹的主要原因。[1]不过，这种以GDP为中心的政绩考核方式也产生了一些十分消极的后果，这表现在经济发展以粗放型为主，地方政府重复建设以及恶性竞争等屡屡发生，城乡之间、地区之间、阶层之间分配严重不公等现象。地方政府领导人将经济的增长放在其所关注的核心位置，热衷于政府投资、吸引外资、土地拆迁、城市环境及基础设施建设等事务，忽视教育、医疗、社保等公共服务，甚至侵犯公民的合法权利，使得政府为社会提供基本公共服务的职能受到了严重忽视。
    党和政府也逐渐认识到以GDP为中心的考核指标的局限。为了扭转这一趋势，近年来，党中央以“科学发展观”来指导政府经济发展，在官员的政绩考核指标中加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保障房、民意调查等指标，其中有些具有“一票否决”的作用。为了更为科学地考核地方政府，国家统计局先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为综合性的考核指标。各地方政府受此影响，纷纷改革自己的政绩考核方式。在这一过程中，最为引人注目的是重庆、广东、北京等省级政府及青岛、宁波、江阴、平顶山等地级市及县级市所探索的官员政绩考核的“幸福指标”改革。这里仅举平顶山市和江阴市为例说明。
    自2008年起，河南省平顶山市开始把百姓“幸福指数”纳入对干部政绩考核中，幸福指标排名不达标或靠后的不能被提拔。该市将“幸福指数”整个体系共分为收入水平、消费结构、科技教育文化卫生体育、生存状况和节能减排及可持续发展共5大类，16个小项。16项具体指标中，“居民人均可支配收入”和“科教文卫体事业支出占地方财政一般预算支出比重”权重最大，占比8％；“人均使用住房面积”、“公众安全感”等占权重最小，均为5％。不过，平顶山市只是将“幸福指标”作为领导班子政绩评价的标准之一，经济指标的排序仍然占有很重要的地位。
    与平顶山市将幸福指标“纳入”到官员政绩考核指标相比，江苏省江阴市则用“幸福指数”完全取代了以往的GDP指数。该市在征求政府相关部门及进行大规模的民意问卷调查的基础上，经过反复论证，制定了“幸福江阴”综合评价指标体系。该指标体系分为客观评价指标和主观评价指标两部分。其中，客观指标分“好工作、好收入、好环境、好心情和好身体”五大类，含26个一级指标，44个单项指标；主观指标分五类有33个主要指标和14个辅助指标，反映江阴百姓对“幸福江阴”建设的满意度和幸福感。客观指标占60％权重，主观指标占40％权重，通过加权平均，计算出该市全年的幸福指数。
    为什么我国各级政府热衷于政绩考核指标体系的建构这是由当前我国政府的“压力型体制”决定的。[2]作为一个中央集权制的国家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的权力都来自于中央政府的授予。在党管干部的组织管理体制之下，各级地方政府领导人都是自上而下任命的，缺乏来自于公民社会或地方人大的约束。从理论上来说，上级政府对下级政府的监控可以采取“过程管理”的方式。不过，这种监控方式的成本十分高昂。于是，上级政府领导人对下级政府采取“结果管理”的方式就成为一种理性的选择。为了激励下级领导人实施中央规定的改革开放的政策目标，上级政府就采取政绩指标考核的方式，把任务和指标，层层量化分解，下达给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。
    二、官员考核指标化缺陷的理论分析
    
    根据诺斯等人所阐发的新制度经济学理论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]从这个角度来说，政治发展的基本问题可以概括为：如何建设一个愿意并且能够廉洁高效地服务于经济发展的服务型政府。基于这一行政组织建设目标，我们将考察当前的官员考核指标体系能否实现这一任务。本文的一个基本看法是，如果不引人其他的非指标激励与约束方式，无论当前对官员政绩考核指标进行怎样的改革设计，都无法真正构建出与现代市场经济相适应的公共服务型政府。
    从政府体制的角度来说，我国当前的政府具有“压力型政府”的特征。在这种体制下，中央政府和地方政府，上级政府和下级政府之间构成了一种委托代理关系。不过我国政府的这种委托代理关系与西方国家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政发包制”的特点，即上级政府将相关权力和职责以“发包式”的方式发给下级政府，下级政府缺乏地方议会、司法及民众的约束力，有着很大的自由裁量权。[4]从理论角度来说，这种体制下的指标化绩效考核方式会存在以下一些难以克服的难题。
    第一，政府的多任务性与“强激励”的局限。根据西方经济学家杰恩·特罗里(Jean Tirole)的研究，指标管理在企业管理中十分有效，这是因为企业管理的目标十分明确，即其以单一的利润指标为唯一标准。与企业相比，政府主要功能是为市场和社会提供公共服务，其具体职能包括提供普遍主义的法律规则、维护社会稳定、提供公共产品、促进经济发展及满足人们的多样化需求等。这些目标是多样的，内部也常常相互冲突。[5]政府职能的这种多任务特征，使得指标化的政绩考核方式会产生激励偏差，即政府官员会将注意力集中在那些“显性的”、“易量化的”指标上，忽视那些不易进行评价的指标，虽然后者对于经济社会发展有着重要意义。为了避免政府的这种激励偏差，西方学者认为官僚组织不应当采取“强激励”，而应当采用“弱激励”的组织设计方式。[6]韦伯在对官僚组织进行定义时指出，官员组织的成员应当是职业化的，将遵守规范、执行命令作为其首要的行为规范。[7]韦伯的这一定义体现了“弱激励”的组织设计要求，防止行政官员忽视公平、正义、稳定等重要但“不显性的”政府职能。
    第二，难以精确量化的行政职能。政府作为一种公共组织，要为全社会提供公共产品，我们虽然可以借助于现代工具对政府的职责进行一定的量化分析，但是其主要职责在实践中是很难精确量化的。即使理论上可行，也会面临难以承受的高昂成本。因此，如果我们以完全量化的方式考核政府，必然会使得考核具有非常大的主观性，有失公正。在当前我国各地方政府所进行的“幸福指标”设计中，公民的幸福满意度等主观指标一般占40％的权重。经验观察表明，不同国家、不同地区、不同年龄、不同职业、不同收入人群对幸福的理解和感受程度具有较大的差异。即使是相同的调查对象，在不同时期对幸福的价值判断标准也在不断变化。由于幸福感调查所选定的指标和所确定的指标权重的不同所带来的调查结果的差异更是司空见惯。这种指标主观性就为官员政绩考核的任意性埋下了伏笔。
    第三，信息不对称。压力型体制的信息困境表现在两个方面：一方面，地方政府官员无法获得足够的公共事务治理情况；另一方面，上级政府无法获得下级政府的治理状况信息。在实践中，下级政府官员为了完成上级的压力指标，很可能利用信息不对称的原理，进行各种造假行为以实现任务“达标”。而且，中国地方政府组织上、下级之间具有“政绩共同体”特征，为了完成上级政府的任务，上、下级政府常常“共谋”应付上级的检查以及社会力量的挑战。[8]
    第四，中国的官僚行政组织具有规则“软约束”的特点。我国的政府体制是高度集权制的，地方政府在辖区内有着巨大的影响力，几乎不受媒体、司法及人大的制约，这会使得地方政府为了实现其目标而采取“机会主义”行为。实践中，地方政府可以运用其能力对统计部门施加压力，从而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以创建幸福城市为目标，对企业等进行强制拆迁，又不给予足够的补偿，这使得政府的行为缺乏可预测性，伤害了政府公信力。这同时也会导致政府无法从市场退出，阻碍市民社会走向自治。
    第五，“一票否决制”指标的危害。国家为了约束地方政府不惜牺牲社会利益发展GDP的现象，先后提出了多种形式的官员政绩考核“一票否决制”。这种做法虽然对于官员的行为有着相当有效的约束，但是它的消极影响也十分巨大。相对于GDP作为一个系统衡量经济发展的指标，“一票否决”指标是以非系统化的方式提出的，可能与整个的绩效考核体系相矛盾，迫使地方官员为了这一个单一目标而牺牲整体的社会发展。
    通过以上这些方面的分析，可以发现：我们即使改革了官员的GDP指标体系，代之以更完善的“幸福指数”，由于行政组织及我国政府组织的内在特点，仍然无法建立一个为市场经济发展和公民提供高效公共服务的有效政府。
    三、官员绩效考核指标化实践的消极后果：政绩造假
    
    官员政绩考核的指标管理模式其实并不是改革开放以来出现的全新事物。党和政府在建国后的管理中也采用了指标管理方式，其中以“大跃进”时期最为典型。学者李若建详细考察了20世纪50年代末到60年代初的“大跃进”与困难时期官员政绩考核指标化所产生的影响。他发现，各级政府为了促进经济快速发展，制定了不切实际的高指标。这种高指标从中央开始，向下层层加码，完全脱离了实际经济发展状况。但由于高压体制的存在，下级政府必须完成上级政府规定的指标，除了造假没有其他的出路，于是出现了遍布整个国家的造假和浮夸行为。这种造假和浮夸产生了极其严重的后果，导致农民的粮食被政府强制收缴，引发了史无前例的60年代大饥荒。[9]
    就当前的改革来说，在地方政府创建“幸福指标”的制度变革中，引入民意调查是一个十分重要的手段，即让民众来评价当地政府的行为。但遗憾的是，在实践中，假民意现象屡屡发生。
    各媒体的公开报道已经揭露出了一些影响十分恶劣的造假现象。比如：京华时报报道，2011年北京朝阳区豆各庄乡的多个小区的业主收到一份问卷调查，问卷涉及居民对政府部门服务质量、城区形象等内容的评价。奇怪的是，问卷的答案都已经填好，且多数是“满意”、“了解”、“支持”等词汇。据中央人民广播电台报道，2009年江苏省统计局通过随机电话对于全面达到小康情况进行民意调查，南通市的居民满意率高达94.8％。记者调查发现，启东市为了应对调查，专门多次开会布置。乡村组干部分工包干，干部挨家挨户到每个有电话的村民家进行动员，引导、要求并责令村民按事先发放的“标准答案”回答。不少中小学还专门放假一天，让学生背熟答案，“协助”家长应对电话调查。2011年江西省进行全省“公众安全感”的民意调查。据天涯网站网友发帖称，江西省吉安市吉安县登龙乡朗石村委会给全村每家每户发放一份通告，要求村民在接受“公众安全感”调查时，必须按照发放的标准答案回答。村领导为此进行口头恐吓：“谁家不老实，会给予处罚”。另外，据中央电视台2011年11月10日焦点访谈报道，作为官员幸福指标考核先进典型的河南平顶山市，其下属某乡镇为了完成上级政府规定的改革农村厕所的民生考核指标，进行大规模的统计造假，伪造政绩。
    其实，以上这种造假行为在各地方政府中是十分普遍的。笔者通过调查与访谈家乡所在的县城发现，在当前进行的基层政府医疗改革过程当中，国家要求医院按照国家公布的基本药物目录的价格出售药品，不得加价，医院由此短缺的经费则由中央财政和地方财政来补足。但中央和上级政府所拨经费只占当地进行医改的医院所需费用的五分之一左右，其余都需要县级政府设法承担。对于收入有限的当地政府来说，实际上拿不出任何资金进行补助。但为应付上级政府的检查，县级政府于是要求所属卫生部门进行数据造假，而这种造假居然没有被上级政府的检查组发现，所以检查组给予“良好”的评价结果。
    以上所进行的经验考察虽然是以非系统的方式进行的，但是也清楚地表明：在当前的压力型政府体制下，官员政绩考核指标无论进行怎样的完善，其存在的一些内在缺陷都是无法克服的。在这种考核体系下，官员孜孜以求的是上级政府最看重的那个指标本身，而不管指标背后的实质。当上级政府青睐GDP指标的时候，官员们就采取各种办法让GDP数据膨胀，包括造假，而不管这种增长是否改进了民众福利。因此，无论进行怎样的努力，考核“指标”在实践中也是无法真正做到与“真实的民意”相符合的。为了突破这种困境，我们需要探索“考核指标”之外的治理路径。
    四、官员考核与激励制度的发展方向：自上而下与自下而上的结合
    
    我国构建官员政绩考核指标制度的主要目的是为了激励与约束地方政府官员发展经济和提供公共服务，从这种角度来说，这种制度只具有工具性的意义，应当以它完成目的的效果来衡量其绩效。从有效政府构建的这一目的出发，我们发现激励与约束地方政府并非只有自上而下的考核一条路径，完全可以采用一些非指标的方式来达到相同的目的。在这些非指标性的激励与约束机制中，最重要的就是“民主”制度的引入。“民主”在这里并非仅指领导人的“选举”，而是在广义上使用的，它泛指一切可以自下而上的约束地方政府官员的治理机制。从政府治理的角度出来，“民主”具有以下一些重要的意义。
    第一，激励功能。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在对发展中国家的饥荒现象研究中发现，当代世界几乎所有的大饥荒都发生在专制或威权国家中。多党制的民主国家虽然在经济上并不富裕，但是却从来没有发生过大的饥荒。森认为这一现象与民主制度所具有的激励与约束领导的作用密切相关。他说：“民主却会把饥荒的处罚作用传递给统治集团和政治领导人，这就给了他们以政治的激励因素去试图防止任何有威胁性的饥荒。”森甚至联系中国的发展认为，中国“官方文件充分承认了经济激励的重要性，但却没有同等地承认政治激励的作用”。[10]
    第二，人才功能。根据社会学家韦伯的研究，官僚制与民主制是现代社会必不可少的两种制度，必须一方面建立有效率的官僚制，另一方面又要建立起民主制，使二者相互制衡，辩证发展。[11]韦伯认为，尽管作为行政管理手段的官僚制极为优越，但井然有序、照章办事的文官活动无法提供任何政治家所要求的品质的训练。比如愿意为政策承担责任；动员公众支持政策，并使之不遭反对；以及如果遭遇挫折或失去支持，甘冒失去官职的风险等。[12]韦伯将民主看成是选举具有“卡理斯玛”领导人的主要方式，这样的领导人更重视满足民众的需求。从这个角度来说，政府官员绩效考核指标化的实质是用官僚制来承担民主制的功能，试图实现“行政吸纳政治”，实现行政的“政治化”。[13]按照韦伯的观点，无论付出多大的努力，行政官僚与政治家都是不同的，官僚行政的方式无法培养出真正的具有责任感，以服务公民为己任的政治家。
    第三，信息功能。民主制度对于公共治理具有十分重要的信息提供功能。信息经济学研究表明，人类的决策的好坏非常依赖于对信息的利用程度。阿玛蒂亚·森在对饥荒现象的研究中同样揭示出民主的信息作用。他说：民主制度拥有的“出版自由及活跃的反对派是受饥荒威胁的国家所能拥有的最好的早期警告系统。”[14]他认为我国20世纪60年代的大饥荒其实并不在于缺乏粮食，而在于当时自上而下的高度集权的官僚体制，使领导人无法获取关于粮食供应与需求的信息，因而做出了错误的决策。
    从以上分析可以看出，增进政府治理能力的方式不能仅靠完善官员考核体系，而是必须要加强民主制度建设。不过，这并不意味着我们像一些学者那样对当前的绩效考核制度持完全的否定态度，认为应当“告别这种管理模式”。[15]现有学术研究表明，完全的民主化政府未必会取得更优的经济绩效，俄罗斯民主制下的地方政府由于缺少中国一样的政治集权，并没有很好地提升地方官僚的治理效果，反而导致了联邦的不稳定和离心倾向。[16]我国当前的官员考核制度作为我国政府制度的核心构成部分，虽有着以上的不足，但是仍然对促进下级政府提供公共服务有着十分重要的作用。因此，不应当对之采取一种完全的否定态度，而是应当与民主制度的建设结合起来，共同提升地方官员治理动机和能力。
    我们认为，当前应当建立起一种自上而下与自下而上相结合的政绩管理体制。所谓自上而下，即是应当发挥我国政府现行的官员绩效考核体系的长处，并在实践中进一步完善绩效考核指标的设定，使之更科学，更能适应公共服务型政府建设的需要。从这个角度来说，我们十分认同当前的许多地方政府所进行的“幸福GDP指标”改革实践，认为它们对于转变社会发展方式起到了十分有益的作用。所谓自下而上，即是应当进行民主制度建设，增进地方民众对于地方官员的约束力，使得地方官员重视“民意”，以“民意”为施政的方向。不过，制度变造的复杂性原理要求我们在改革中不能采取“激进主义”的方式，而是应当“渐进地”加强社会的媒体监督、公民的自治以及加强人大、政协等对政府行为的制约，使得地方政府领导人的行为受到社会力量的有力约束。这种方式并不要求实行西方式的地方领导人选举，只要求党在任命地方领导人时要加强人大等民意机构的约束作用。通过这样的改革措施，可以使得地方政府官员受到自上而下和自下而上的双重激励和约束，从而更有动力去改进行政绩效，实现我国顺利向科学发展方式的转变。
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     作者简介:徐志国，南京理工大学公共管理系讲师，博士，江苏南京210094。