理解治理多样性：一种国家治理的新科学

    摘要：现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性，很多研究者提出了不同的治理理论，并且都试图寻找“治理万能药”，以一种治理方式适用所有情景。然而人类要真正解决所面临的公共事务治理难题，就需要实现“认识论哲学”的转型，以“多样性”的思维范式取代“单一性”思维范式，按照“治理多样性”的新范式来重构治理体制。“治理多样性”分析范式是一种治理的新科学，其分析框架主要包括“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素，核心是公共事务与治理系统的有效匹配，实现基于“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理，多样性是其内在逻辑。治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程。“治理多样性”要应用于治理实践，就需要发展出“诊断、设计和学习模型”。
    关键词：治理理论/国家治理/社会治理/治理多样性
    作者简介：李文钊(1979-)，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授，北京 100872
    基金项目：国家自然科学基金(71633004)；中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费项目(15XNL001)
    作为一门应用性社会科学(Applied Social Science)，公共管理学的理论发展与其实践演进之间存在较为密切的互动关系。新公共管理理论源于美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家20世纪70年代和80年代的政府改革实践，市场化和管理主义是其核心主张，至今仍然对世界各国产生深远影响[1-5]。但新公共管理理论也不是“灵丹妙药”，它所主张的理论逻辑并没有如其想象的那样在实践中运行良好。市场并非总是“有效”，管理也并不总是“凑效”。公共事务复杂性的加大，利益诉求的多样性，全球化所导致相互依赖性的增强，这些都对政府和整个社会有效供给公共物品和服务、解决公共问题提出了新挑战。新的实践和问题呼唤新的理论。
    20世纪90年代，治理理论开始在西方兴起，并且逐步成为替代新公共管理理论的有力竞争者。“治理”最早由世界银行倡导，主要是针对发展中国家统治能力较弱，腐败盛行，强调通过治理改善统治能力，提高社会福祉水平[6]。随后，各个学科在不同层面使用治理，甚至有学者[7]认为治理理论已经太“时髦”，以至它可以指称任何事情，反过来，什么也不能够指称①。对此，我们可以从治理理论的重要代表人物罗兹(Rhodes)[8-10]对治理不同定义的梳理中窥见：他从公司治理、新公共管理、善治、国际相互依赖性、新政治经济学、社会控制系统和网络等七个方面界定了治理的不同理论和逻辑，他本人倡导作为网络的治理。
    20世纪末和21世纪初，治理理论开始进入中国学者的视野，并且迅速成为学术流行语。对于英文Governance一词，不同学者提出不同的译法，毛寿龙等主张用“治道”作为对应的中文词，强调治理之道的变革，即治道变革[11]。俞可平强调用“治理”作为对应的中文词，强调好的治理即为“善治”[12]。随后，很多学者从不同的角度，对治理理论进行阐述，并突出治理理论在不同领域和不同层次的应用，尤其是在中国场景的应用[13-17]。
    治理理论能否为人类解决其所面临的复杂公共问题提供有益指导，是否具有适用性、有效性和可持续性？我们到底需要什么类型的治理理论？现有治理理论的研究和争论仍然是在“寻找最优治理”(One best way)和“治理万能药”(Panacea)的范式之思考，抽象的理论研究与具体的公共事务治理实践相脱节。当治理理论研究者还在为不同治理范式争论时，环境领域的一些学者开始将治理理论引入环境领域，试图思考环境治理中的混合治理模式(Hybrid Governance)[18]，这或许预示着治理研究的某种新动向，值得治理理论研究者给予重视。
    我们认为治理研究要具有适应性、活力、有效性和可持续性，有必要改变对治理研究的传统思考范式，遵循生物多样性(Biodiversity)、文化多样性(Culture Diversity)和制度多样性(Institutional Diversity)的思考范式[19]，理解治理多样性(Governance Diversity)，超越寻找“治理万能药”的传统范式，在一个治理的多样性框架之下，寻找适合公共事务特性和人群属性的治理模式。在新的思考范式之下，元治理(Meta-governance)问题成为重要焦点，即如何对不同治理情景，寻找合适的治理体制(Governance System)进行有效治理。
    本文的论述结构安排如下：首先对人类公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性进行分析，这是治理理论研究的起点；其次从什么样的治理和何种类型的治理两个维度出发，对治理理论的历史演进进行回顾，指出不同治理理论的提出本身是学者们应对公共事务复杂性的策略；再次提出一个治理多样性的分析框架，对人类在公共事务治理中形成的不同治理范式和逻辑进行分类(Mapping the governance typologies)，并从行动者、机制、物品属性、目标和结构等要素出发总结不同的治理方式，强调需要针对公共事务的复杂性寻找多样性的治理方式，不存在一种治理适应所有情景的治理范式(One fits all)；最后，对全文的核心思考进行总结，指出人类要在公共事务的治理中实现良好治理，必须超越国家治理和社会治理的传统思考范式，在治理的多样性的思考范式之下，通过诊断、设计、建议和学习等机制来不断地改善自身的治理体制。
    

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页