理解治理多样性：一种国家治理的新科学

    二、治理理论的演进：什么样的治理？何种类型治理？
    人类是“问题解决”(Problem-solving)的动物，他们总是在试错过程(Trial and error)中试图寻找问题的解决之道。不同的理念，不同的构思，不同的实践，形成了不同的解决之道。有关解决之道的实践竞争和思想竞争，使得人类不断地优化其解决问题的思路和办法，从而促进自身的发展。科斯甚至指出，人类社会不仅需要商品市场，而且也需要思想市场[34]。不过，与其他问题相比，由于公共问题自身的收益和成本的不对称性，以及需要合作解决问题，这使得与私人问题的解决相比，公共问题的解决更加复杂和更加困难。人类在解决其面临的公共问题的过程中，形成了不同的理论模型，而一旦这些理论模型不能够实现预期目标，人类则需要进一步进行理论创新。这种“公共问题——理论模型——问题解决——理论模型创新——问题解决”的演进过程，形成了公共问题解决的“思想市场”，它们也构成了公共管理学科的演进史。
    在寻找“最优路径”的思考范式中，韦伯的官僚制行政和泰勒的科学管理被用作公共行政的“灵丹妙药”，认为可以解决人类社会所面临的一切公共问题，是实现行政效率的唯一手段和最优方法。而现实中一旦公共问题不能够得到解决并提供很好的公共服务时，思想界通常将这种失败归结为权力不够集中，官僚化程度不够高，其解决思路是进一步集中权力，于是不断出现“管制陷阱”，文森特·奥斯特罗姆很恰当地将这种现象称之为公共行政的思想危机[35]。
    新公共管理理论试图利用市场竞争，师法企业的管理逻辑来解决政府在公共问题解决中所面临的困境和难题，不过，无论是国有企业的私营化、公共服务的民营化、契约外包、公共部门内部市场建立，还是官僚机构内部的结果管理和绩效管理，在试图解决问题的同时，也产生了很多新的问题。思考新公共管理理论的不足，其根本原因在于它仍然试图以政府为中心来寻找公共事务的解决之道。很显然，与人类的多样化需求、社会的复杂性以及公共事务的多规模性相比，政府尝试“一个方案适应所有情景”的策略很显然会失败，何况市场和管理逻辑有其适应范围，在供给私人物品和提升私营企业中有效的做法可能并不适合所有公共物品的供给和公共部门管理。
    20世纪70年代和80年代兴起的新公共管理运动之后被世界银行所倡导的治理理论所取代。与新公共管理相比，治理理论最大的特色是放弃了政府对公共事务治理的“垄断”，强调公共领域的“开放性”，网络治理(Network Governance)是治理理论中最典型和最具有代表性的理论。根据学者伊娃·索楞逊(Eva Sorensen)和雅各布·托芬(Jacob Torfing)对网络治理的定义，它包含如下特征：(1)相对稳定的相互依赖的横向关系，不过在操作上各个主体是独立的；(2)各主体之间通过谈判、协商与合作进行互动；(3)各主体之间在一个管制、规范、认知和想象的框架之下行动；(4)在外部主体制定的有限规则之下自我管制；(5)它是为了实现公共利益和公共目的[36]。由此可见，治理理论的最大特色是强调政府与其他行动主体之间合作、信任与共同行动，从而一起解决人类自身面临的公共问题。
    不过，早期的治理理论很容易从一个极端走向另外一个极端，即强调“没有政府的治理”，过分夸大非营利组织在社会公共事务治理中的重要性，完全忽视政府在公共事务治理中的应有作用。这也导致了学者开始重新思考治理理论是否能够很好地发挥作用？西方学者有关治理理论研究的前沿进展基本上围绕需要“什么样的治理？”这一理论问题展开，他们的研究大致可以分为六类：一是社会治理理论，继续强调“没有政府的治理”，这是治理理论的传统主张，它主张通过与社会合作，建立横向关系和网络治理来“挖空”(Hollow out)政府[10][20][21][36][37][40][41].二是国家治理理论，强调重新重视国家在治理中的主体地位和重要性，它主张如何通过治理方式的改变来提升国家的治理能力，斯蒂芬·贝尔(Stephen Bell)和安德鲁·汉德莫(Andrew Hindmoor)是典型代表人物，他们倡导一种国家为中心的治理范式，取代以社会为中心的治理范式，主张国家通过等级(Hierarchy)、市场(Market)、劝说(Persuasion)、社区(Community)和协会(Association)等来实现有效治理[38]；三是合作治理理论，强调治理理论的核心是合作，主张国家—市场—社会的有效合作和多主体之间合作[39]，爱默生等试图开发一个分析合作治理的一般性分析框架(Collaborative Govemance Regime，CGR)[40]；四是适应性治理理论(Adaptive Governance)，这是瑞典福尔柯(Folke)[41]等学者基于适应性管理(Adaptive Management)和共同管理(Comanagement)的理念，通过社会生态系统(Social-Ecology System)的研究而提出的一种新的治理理念，他们强调在相互依赖的社会生态系统中，适应性治理需要处理复杂性和管理不确定性和变化，而适应性治理的关键特征是在不同规模上的合作、弹性和基于学习的议题管理；五是多中心治理理论(Polycentric Governance)，该理论最早由文森特·奥斯特罗姆倡导，其核心思想是多层次和多类型组织的复杂结合[28]，他们分别拥有独立的决策权，彼此之间是一种竞争关系，通过契约、冲突管理和合作来协调一致，彼此之间形成一种可预测的行为模式[42]；六是善治理论(Good Govemance)，它是由联合国发展署和世界银行所倡导，他们提出了善治的八个标准，即同意(Consensus Oriented)、参与(Participatory)、法治(the Rule of Law)、有效(Effective and Efficient)、责任(Accountable)、透明(Transparent)、回应(Responsive)、公平与包容(Equitable and Inclusive)。
    与此同时，一些研究者开始对治理进行分类，围绕“何种治理类型？”这一理论问题展开，试图厘清治理的内在逻辑。安德列亚斯·德依特和维克托·加拉斯[48]基于复杂适应系统理论[26]，依据马奇在组织学习中探索(Exploration)和开发(Exploitation)的区分[43]，他们强调对于治理也可以作出类似的区分，即探索强调治理是否能够解决未来所面临的问题和具有适应性，开发强调治理能否解决当前所面临的问题和具有有效性，于是可以划分为四种类型的治理，即僵硬的治理(Rigid Governance)，能够很好地维持稳定，但是不能够应对变化；强健的治理(Robust Governance)，既能够很好地处理当前问题，又能够适应未来社会变化；脆弱的治理(Fragile Governance)，既不能够解决当前所面临的问题，也不能够很好地适应未来的挑战；弹性的治理(Flexible Governance)，能够具有很好的创新能力，但是不能够将这种创新能力转化为对问题的解决。简·库伊曼也提出一个治理的分类框架，他基于治理中国家和强制力的程度和范围，将治理的类型划分为三种：等级治理(Hierarchy Governance)、共同治理(Co-Governance)和自主治理(Self-Governance)[21]。皮埃尔(Pierre)和彼得斯(Peters)也基于国家在治理中的作用提出了五种类型的治理模型，即国家主义模型(Etatiste Model)、自由民主模型(Liberal-Democratic Model)、国家中心模型(The State-centric Model)、所谓的荷兰治理学派模型(The So-called Dutch governance school model)和没有政府的治理模型(The Governance without government model)[44]。对治理类型的划分，这意味着学者们已经意识到不同的治理类型和模型可能有不同的适应范围，不同的情景可能需要不同的治理模型。
    治理理论的演进过程，可以看做是一种公共问题解决的“思想市场”，它试图以治理的视角取代官僚制和新公共管理的视角，从而为人类公共问题的解决提供一种新的思路。上述治理理论主要围绕“什么样的治理？何种类型的治理？”这两个问题来展开，对于“什么样的治理？”这一问题，主要是通过在治理前面增加“限定词”来实现，而对于“何种类型的治理？”这一问题，主要是通过按照一定的逻辑，对不同类型的治理进行分类。这些研究虽然提出了一些有见地的想法和主张，但是这些理论背后的“认识论哲学”仍然没有发生转变，它仍然遵循“寻找最优路径”的“认识论哲学”，没有为“多样性”和“开放性”提供足够的空间。这意味着，如果要应对前文中提出的社会复杂性及其公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性，使得治理真正地具有适应性(Adaptive)、弹性(Resilience)和稳健性(Robust)，从而有利于公共问题的解决，就应该改变治理理论的思维范式，从“寻找最优治理”的思考范式向“治理的多样性”的思考范式转变，构造一种治理的“新科学”，以“治理新科学”回应现代社会复杂性对公共事务治理的挑战。
    

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