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会员注册三、治理多样性：一个思考人类治理的新范式
很显然，“治理多样性”的思考范式意味着承认存在多种不同类型的治理模式，不可能用一种治理模式适用所有情景，治理模式必须与治理情景、公共事务和参与者属性相一致，治理的成功模式本身是一个社会实验的过程[45]和试错的过程[24][46]，需要超越治理“万能药”(Panaceas)的观点。
著名政治学者罗伯特·达尔和查尔斯·林德布罗姆在《政治、经济与福利》一书中否定一些研究社会的简单思维，如计划经济与市场经济、资本主义与社会主义等两分法，认为应该理解社会计算和控制过程的四种复杂技术，即价格系统(Price system)、等级(Hierarchy)、多元主义(Polyarchy)和讨价还价(Bargaining)[47]。胡德最早提出从工具的角度研究政府②，受控制论的启发，根据政府与社会互动的两个层面，即信息的获取(Detectors)和影响(Effectors)，结合政府拥有的四种资源，即中心地位(Nodality)、权威、财富和组织，将政府工具划分为八种类型，而政府治理过程则是政府工具选择过程，政府工具选择需要按照一定标准针对一定的情景进行[48-49]。后来，萨拉姆将政府工具与新治理(New Governance)联系在一起，他认为政府的治理工具包括：直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制[32]。此后，一些公共政策学者也开始讨论政策工具问题，并倡导政府除了使用强制、命令等“硬性”政策工具之外，还应该更多地使用市场激励、公私伙伴、社会规范等“软性”政策工具。行政法学者也开始研究行政行为中新形式，如行政合同、行政指导、行政奖励等。对于很多生态学者、制度学者而言，“多样性”的思维范式正在成为一种“共识”(Common Knowledge)。生物学者已经意识到“生物多样性”(Biodiversity)的重要性，并以此为基础设计生态管理系统。埃莉诺·奥斯特罗姆的重要贡献之一，就是倡导制度多样性(Institutional Diversity)，认为需要为复杂的公共事务寻找多样性的制度[50-51]。基于多样性的观点进行社会生态系统设计，正在成为生物学家和经济学家合作的新领域。这说明，不同学科的研究者都认识到政府应该创新管理方式，采用多样化的方式来解决社会问题。
在治理的多样性范式之下，我们需要思考三个问题：一是对各种不同治理类型在一个统一的框架之下进行分类，以包容多样化的治理方式，它类似于政府工具箱，可以称之为治理工具箱；二是如何对这些不同的治理形式进行治理，即元治理(Meta-Governance)的问题，这涉及治理体制的选择；三是设计评价元治理的标准，以及元治理的绩效问题。
作为一种治理的新科学，治理的多样性强调复杂系统、公共事务与治理系统的有机统一。由于公共事务本身的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性，它也要求治理系统本身具有复杂性、适应性、动态性和可持续性，而公共事务与治理系统本身“嵌套”在更加复杂的大系统中，治理系统需要与经济系统、社会系统、生态系统和文化系统等进行有机互动、相互促进和互为因果。图1展示了治理多样性的分析框架。
图1 治理多样性的分析框架
图表来源：作者自制
从治理多样性的分析框架出发，我们可以将所有治理理论进行重新分类。这些不同的理论模型可以作为基于分析框架的不同要素而形成，他们为治理多样性提供了知识基础。表1根据图1的分析框架，提供了一个将现有治理理论进行整合的框架结构，即可以根据“行动者、机制、公共事务、绩效和结构”等五个要素，对现有理论进行归类。
表1 治理多样性：一个整合的框架
表格来源：作者自制
“多行动者分析范式”(Multi-Actors oriented governance)将分析重点置于行动者这个主体，强调谁有权力参与治理？这是早期治理理论研究者关注的重点，比如罗兹(Rhodes)等学者倡导政策网络，其核心是希望公共事务的治理能够拥有更多的参与者，实现权力分享。而欧洲学者所倡导的多层次治理则是从纵向层面包含更多的行动者来处理公共事务，他们主要是基于欧盟的实践，主张欧盟、国家、地区和公民等不同层次的行动者来共同推进欧洲治理。“多机制分析范式”(Multi-mechanism oriented governance)将分析重点放到机制上，强调应该采取什么样的机制将不同行动者连接起来？在关于机制的讨论中，存在两个核心问题：一是治理是否存在一种独特机制，这种机制不同于此前的理论；二是如何使用多种不同的治理机制？在对于第一个问题的讨论中，很多学者倡导合作治理，认为治理机制的核心是合作，也有一些学者认为治理是使用多种机制来实现公共事务的治理，并将治理机制总结为等级治理、合作治理与自主治理等。“多属性分析范式”(Multi-attributes oriented governance)将分析重点聚焦到物品属性上，强调不同的物品属性应该采取不同的治理方式。在关于物品属性的讨论中，埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆是这一研究领域的先驱，他们强调不同物品属性对于公共选择的意义，并且着重讨论制度解决公共物品供给的重要性，提出了多中心治理的分析范式。埃莉诺·奥斯特罗姆进一步发展了这一早期的研究思路，提出了社会生态系统(Social-Ecology System，简称SES)分析框架，试图将生态系统与治理系统属性有机结合来探讨人类对气候变化、环境污染等全球性公共物品的治理之道。“多目标分析范式”(Multi-Goals oriented governance)主要讨论治理的目标和绩效问题，即治理应该追求什么样的价值，以什么样的指标来衡量治理绩效。世界银行和联合国发展署提出“善治”的构成要素，可以看作是对治理追求目标的阐述，而这些目标本身也为衡量治理绩效提供了标准。“多结构分析范式”(Multi-Structures oriented governance)强调一旦应用治理之后，如何来对治理实施治理，即考虑宏观治理问题(Meta-Governance)。尤其是对于同一领域的公共事务，存在不同类型的治理方式时，应该如何来协调不同类型的治理，从而形成一种秩序。组织社会学者提出了“组织域”的概念，来描绘同一领域中不同组织间关系。治理学者在讨论宏观治理时，更多采取单中心思维，强调谁应该在治理体系中处于主导地位，例如有关“以国家为中心的治理”和“以社会为中心的治理”之间的争论就是主导权之争的体现。
由此可见，现有的治理理论都可以看做是“治理多样性”这一分析框架的构成部分，不同治理理论都是“治理多样性”与情景相适应的产物。当然，这些不同的分析范式之间，本身存在有机联系，如“多行动者分析范式”与“多机制分析范式”之间存在有机联系，对治理中行动者的讨论通常会考虑机制问题，同样对机制的分析也会思考谁是行动者的分析问题。治理多样性的分析范式强调从“治理万能药”向“治理多样性”转变，实现“物品属性”与“治理系统”的匹配，并根据环境变迁实现适应性调整。“治理多样性”主张如何实现“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的协调和统一，从而真正实现人类社会的福祉。此外，技术正在发生变革，治理理论本身需要将“人工智能”纳入分析范畴，考虑信息化和智能化对治理的挑战，发展“多智能治理分析范式”(Multi-Intelligences Oriented Governance)，实现治理理论与大数据(Big Data)分析的有机结合。
“治理多样性”并不预设哪一种治理理论是最好的，它要求治理考虑物品属性，为不同公共问题和公共物品寻找适合的治理规模、治理结构和治理机制。当然，我们仍然能够从“治理多样性”中推导出一些治理的价值，如治理需要具备开放、多中心、合作、信任和竞争等特征，良好的治理体系一定是多结构的治理体系，治理需要实现国家治理、社会治理和合作治理的有机统一。不过，什么样的治理方式最好，本身成为一种实证问题，需要建立“基于经验的治理”(Evidence-Based Governance)。治理理论需要在经验、实证和理论发展之间建立良好的渠道，通过理论与实践有机互动，来提升治理绩效，发展更为一般性的治理理论，这将是下一部分要讨论的重点。