政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

    摘要：政府职能的转型迟缓正在成为中国进一步发展的瓶颈，而现有的讨论多集中在形而下的执行层面，难免出现头疼医头的痼疾。将政府视为公共产品的提供者，从公共产品需求结构变迁的角度厘清政府职能的发展脉络，特别是强调公共产品需求结构决定政府职能的原则。市场实际上是制度构建的产物，是典型的政府提供的公共产品，因此，政府与市场之间不是同一层面的相互替代的关系，而是上下游的供给与支持的关系。在市场经济发展初期，政府就应该积极提供发展型公共产品，推动市场机制的形成与发展；但当市场经济发展到一定程度之后，当弱势群体的生存成为主要的公共产品需求时，政府的主要职能就是社会保障体系的构建，因此，一个理想的现代政府职能结构应该以兼顾生存与发展的双元财政模式为基础。
    关键词：政府职能/公共产品/财政体制
    作者简介：宋丙涛，经济学博士，河南大学经济学院教授，主要研究方向：公共经济制度变迁与文明演变，河南 开封 475004；潘美薇，河南大学经济学院，河南 开封 475004
    基金项目：教育部人文社科重点研究基地重大项目“黄河文明演化的公共经济学分析”(14JJD790012)；新型城镇化与中原经济区建设河南省协同创新中心提供的资助。
    目前，中国正处在现代化转型的关键时期，不可避免地面临经济增速放缓、房地产泡沫、贫富矛盾凸显、官民矛盾激化等一系列问题。实际上，这些社会矛盾的根源主要在于公共产品需求结构性矛盾所导致的政府职能的无所适从。特别是，由于在理论上缺乏对市场经济发展与社会和谐发展矛盾冲突关系的足够认识，在现实中缺乏纳税人的参与沟通机制与消费者的监督约束机制，因此，不仅政府提供的公共产品效率低下、成本奇高，而且所提供的公共产品无论是质还是量，都无法满足市场经济发展与社会稳定和谐的共同要求。因此，重新讨论政府与市场的关系，厘清政府职责所在，特别是在细分公共产品需求的基础上协调政府的职能，就显得尤为迫切与重要。
    一、文献回顾：政府职能内涵与政府职能划分的讨论
    随着社会成员对基本公共服务需求的快速增长，教育、医疗、交通等领域的公共服务供给滞后问题已逐渐凸显，而政府职能的转变在构建基本公共服务体系的过程中起着至关重要的作用。正如梁波所说，政府职能转变不仅关系到基本公共服务体系自身的构建，也与能否实现我国经济社会可持续发展密切相关[1]。
    实际上，关于“服务型政府”的内涵与职能定位，国内学者早就开始了一系列的实践与讨论。学者高尚全认为，政府不仅有责任为市场主体提供公平竞争的环境，还要通过再分配的手段，来实现社会公平[2]。赵成福强调，政府应着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，而把不该管和管不好的事交给市场、企业、社会组织和中介机构[3]。而学者唐铁汉同样认为，强化政府公共服务职能是建设公共服务型政府的主要着力点[4]。
    而针对政府盲目扩大职能范围的问题，胡家勇提醒道，如果政府一味扩大行动范围，而不顾自身的能力与职能核心，就会导致政府职能的缺位、越位或错位，造成不良后果[5]。另有学者从学理的角度指出，政府是现实中公共产品的重要供给者，因此其政府职能的边界应该与其所提供的公共产品的范围相匹配。根据区域范围的不同，可将公共产品划分为由中央政府提供的全国性公共产品和由地方政府提供的地方性公共产品两大类[6]。还有学者的研究指出，由于地方政府更容易了解本地公众对公共产品的偏好与需求，因此对区域性公共产品而言，地方政府往往比中央政府有更高的供给效率；而针对全国性公共产品，考虑到供给成本与收益范围的不对等，往往需要由中央政府来提供[6]。实际上，关注中国发展的世界银行的专家们也意识到，对大多数不发达国家来说，政府职能的转变与服务效率的提高是经济发展的前提。世界银行日前发布的《全球施政指标报告》指出，新兴市场经济体的政府施政水平改进、尤其是在腐败控制方面取得的成效，推动了它们经济的长期持续增长。
    近年来，学者们的认识进一步得到细化，刘华从政府的角色定位、职能结构与运营机制等方面对我国政府职能转变中面临的问题与挑战进行了总结[7]。马斌则强调了转变中国政府职能的目标与手段。他指出，转变政府职能的近期目标是：在现有体制的基础上，把政府职能转变到提供优质公共服务、创造市场发展条件和维护公平正义上，这需要靠技术变革。而远期目标是要深化体制改革，建立合理高效配置政府职能的制度路径，这要靠制度创新[8]。学者钱津则提醒我们，为避免掉入“中等收入陷阱”，在中国经济发展的现阶段，必须明白公共救助与公共服务的差异，要改变某些公共产品提供过程中的混乱局面[9]。
    总之，所有这些研究都触及到了问题的关键，也指出了问题所在，甚至指明了未来的方向。然而，作为一种理论指导，所有这些讨论要么基于当下的现实问题，只进行了“就事论事”的实证分析；要么基于西方的经验，只是进行了简单的对比研究，从公共经济学的角度对政府职能选择进行的基础理论分析尝试还不多见。特别是，关于政府职能中发展与稳定关系的学理探讨还比较少，对发展型政府职能的局限性及其带来的社会矛盾的必然性还没有得到足够的认识。
    

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