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政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

http://www.newdu.com 2018/3/7 《河北大学学报:哲学社会科学版》 宋丙涛 潘… 参加讨论128

    三、政府职能转型的结构基础与历史背景
    尽管现代经济学未能提供一个国家构建市场的制度创新理论,但它的供求理论却仍然给了我们许多启发。现代经济学一直强调市场经济中需求与供给的相匹配性,认为需求的结构与数量决定了供给的结构与数量。类似地,我们认为,在政府职能方面同样是公共产品的需求决定了公共产品的供给,并进而决定了政府的职能与结构。这个需求结构与目标选择的细节决定了政府的职能转型与现代经济发展的功垂成败,而现代经济发展所需要政府提供的公共产品正是有利于市场经济发展的发展型公共产品。然而,能够提供发展型公共产品的现代政府却是脱胎于旧的公共产品供求结构决定的旧政府职能与结构的。不了解这个旧的政府职能的需求背景,新的政府职能构建就无从下手。
    人类社会的发展历史告诉我们,任何一个国家的居民所需要的第一个基本公共产品都是生存保障。换句话说,人类发展的历史首先是以集体生存为目标的国家政府结构变迁的历史,而不是以发展为目标的市场经济发展的历史。更有甚者,不仅现代经济发展需要的发展型公共产品不是早期政府的职能目标,而且也只有在这个发展型公共产品同时也能够提供生存保障职能的前提下,发展型政府职能的转型才有可能受到支持,并进而得到实现。因此,现代国家政府的构建也必须首先从保证基本的集体生存公共产品的提供开始①。
    人类的文明演化历史告诉我们,文明的诞生与发展正是追求生存型公共产品供给机制改进的历史。正如汤因比的文明挑战理论所揭示的那样,早期文明的出现其实是各个民族或区域在应对生存挑战的过程中集体行动的结果。当然,人类之所以能够超越其他动物有效地应对各种生存挑战,主要是因为人类可以在基因传递的经验积累之外,通过文化、社会与正式制度的方式来安排集体生存行动,应对环境的变化[17]。相反,正是由于过于依赖变化缓慢的基因机制,很多个体能力超群的动物先后消失了,只有少数几个演化出来社会属性的动物才得以生存下来并发展壮大,而发展出来文化传承机制的人类自然成了集体生存竞争中的翘楚。总之,尽管人类的个体能力并不是自然界最为突出的,但人类却通过社会组织与文化传承创造了一种独特的集体行动方式,并成为人类文明社会的基础。因此,是人类构建的公共经济体制的效率优势弥补了人类个体能力不足的缺陷,而国家治理结构与政府职能变迁正是这样一种集体行动与体制变迁的表现形式与努力结果。
    当然,除了应对自然界的环境变化之外,在人类社会出现之后的大多数时间里,人与人的关系、特别是群体与群体的关系构成了人类社会与文明模式变迁的核心与关键。而以群体关系为主要目标的地缘政治格局的变化同样是以集体生存为目标的,并影响着制度演进的方向。以至于,长期以来,国家治理结构的构建与变化并未把今天大家关注的经济发展问题视为自己的主要目标,相反,国防体系的构建与国内秩序的调整始终是绝大多数早期人类社会的主要的集体行动的目标。换句话说,对整个人类的历史来说,对经济增长的追求行为很可能并不是一个典型的经济事实②,因为一个真正的理性人追求的首要目标不可能是人均收入的增加,而应该是确保生存的条件。而在这些生存条件的提供中,不仅国防活动的多少、内部秩序的好坏不能在国内生产总值的计算中得到充分体现,而且人类社会主流的经济活动也会首先关注食品的生产与保存,而不是以利润最大化为目标的市场交易活动。特别是,在集体生存面对挑战、生存环境发生巨变的条件下,以二战后美国的典型经济事实为基础的现代经济规律很可能就会完全失效,以个人主义为基础的自然科学研究方法就可能完全失去解释能力。只有在生存问题完全得到解决,特别是,在现代经济的发展成果得以普及从而使得绝大多数人的生存担忧渐渐消失之后,以微观经济学为根基的现代经济学才逐渐成了发达国家的经济学的主流。
    因此,对欠发达地区来说,以“理性人”为基础的经济学模型,自然无法解释经济起步过程中的经济行为特征,以主流经济学为基础的发展经济学自然无法指导经济发展的起步与持续。我们甚至可以说,因为新制度经济学也是以新古典模型为基础的,因此对市场机制与产权制度的强调并不能给发展中国家的追赶提供帮助。因此,无论是政治上的民主化,还是经济上的市场化,由于缺乏对欠发达地区政府职能内涵的基本理解,这些来自主流经济学的共识与努力并未能获得广大贫困地区人民的共识与支持。相反,那些传统的社会文化与宗教组织以及极端的民粹主义政治家却经常可以用简洁有力的生存经济模式来诱导那些在生存困境中拼命挣扎的弱势群体。1930年代的希特勒和21世纪的塔利班都娴熟地掌握了落后地区贫困民众的公共产品偏好与集体生存需求,从而获得了一定范围的民众支持。事实上,在现代文明转型的过程中,特别是在市场机制逐渐扩大其适用范围的过程中,对利润目标的追求也是逐渐被大多数经济行为主体接受的。而早期学者对“自然价格”“公平价格”的反复回归却表明,完全追求利润最大化的行为实际上是不利于集体生存目标的实现,因而遭到了关注弱势群体生存问题的精英圣贤的反对与抵制③。
    只是到了近代,随着英国的成功,特别是当英国赢得了一系列的海外战争、并获得了大量的海外殖民地之后,世人才见识了一个全新且有效的公共经济机制与生存竞争机制[18]215-275,生存的逻辑才得以演变成了发展的逻辑。而中国三十多年来的改革开放正是通过类似的政府职能目标变迁创造了一次新的追赶与超越的机会。当前,我国已经开始了由以温饱为主要目标的生存型阶段向以人的自身发展为主要目标的发展型阶段的转型,但实现目标的政府职能与结构却还没有实现类似的变迁,因此矛盾的激化自然不可避免。从生存型政府职能向发展型政府职能过渡,是我国三十多年改革发展的必然结果,也是新阶段改革深化与发展升级的重要背景[19]。不理解这个背景,对政府职能的转变就不可能有符合实际的认识,推进改革深化的机制变迁就不可能找到真正合适的路径。
    

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