政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

    四、道路选择：有利于市场经济发展的发展型政府职能
    中国的市场经济体制构建已经取得了巨大的进展，2002年进入世界贸易组织之后的表现更似震惊了世界，然而，随着市场经济的进一步发展，市场经济带来的各种弊端也暴露无遗，政府职能的滞后更是导致了各种社会矛盾的激化与累积。特别是，以前没有出现过的私人产权冲突，以及私人产权保护对政府职能的更高要求都使得传统的国家治理结构相形见绌。更何况，市场经济的持续发展需要更加稳定的制度预期与“适销对路”的政府职能，特别是对有利于市场经济发展的发展型公共产品的需求进一步增加。如何构建一个能把有利于市场经济持续发展与社会秩序和谐稳定结合起来的现代公共经济体制，正在成为我国国家治理结构调整与制度职能变迁的关键。无论是可持续的经济发展、还是和谐的社会关系，中国的进一步发展正亟须一个能把公私经济有效交易机制涵盖在内、能为不同经济利益主体的冲突提供协商解决渠道的发展型政府。换句话说，中国的现代市场经济发展正在脱离自发的构建阶段，而逐渐进入了自觉的构建阶段。正是从这个意义上讲，构建新的发展型政府职能结构是现代市场经济发展的真正前提。
    事实上，尽管对成功的西方的范围有所争论，但对“英美的政府为市场经济发展提供了强有力的支持”这一判断，学界正在取得越来越多的共识[18]168-214。众所周知，虽然对议会的“宪政”构建来说，英国的光荣革命似乎只是1688年间的事情，但英国的发展型政府职能结构为市场经济发展提供公共服务是从15世纪的圈地运动就开始了。正是圈地运动确定的土地产权保护及其所有权界定的方式为后来的市场经济发展奠定了第一个制度基础。换句话说，正是政府支持下的圈地运动为市场经济的发展扫清了第一个制度障碍，树立了英国政府为市场经济发展服务的职能模板，并成为引领英国200年市场经济发展的发展型政府供给发展型公共产品的里程碑，同时为国内市场秩序保障、公共设施构建、国际市场开拓等方面的职能转型奠定了法理基础。
    然而，为什么英国的政府能够为市场经济发展提供发展型公共产品？答案在于英国近代经济革命的本质。确实，随着经济史、政治史研究的推进，已经有越来越多的人认识到近代产业革命的本质实际上是政府职能的转变与财政体制的创新[20-21]。他们强调，英美经济在近代竞争中的胜利既不是工业技术优势的结果，也不是市场经济发展的成功，而仅仅是国家军事实力在生存竞争——战争中取胜的产物。是英国在全球的胜利为英国的市场经济发展提供了广阔的市场，而广阔的市场空间又为英国的制造业的规模扩大与现代能源利用提供了扎实的效率基础与强劲的推广动力[18]215-275。换句话说，是军事战争的胜利在先，工业革命的爆发在后，工业革命某种程度上说是军事成功的产物，而军事成功是英国政府职能转换的标志。
    但为何英国能具有超凡脱俗的军事能力？答案全在于政府职能与财政体制的结构演化。作为早期集体生存公共产品供给的主要模式之一，英国在近代战争中获胜的能力，是其公共财政体制与现代政府职能结构的产物。从经济学的角度来看，英国工业革命的真正基础并不是所谓以蒸汽机为主要表现形式的机器大工业，而是17世纪开始的预算革命及其建立的现代政府职能。因此，所谓的现代化转型实际上是财政制度的变迁与政府职能的调整。正如市场机制带来的讨价还价导致了效率的提高与经济的增长一样，英国公共财政体制中纳税人与政府的讨价还价带来了公共经济效率的提高、现代国家战争能力的提升与市场经济发展的繁荣。预算革命与政府职能转型先于产业革命的原因正在于此。
    当然，国家政府职能支持现代经济发展的途径并非只有一条。后来的追赶者——美国就为我们展示了另一条方向迥异的政府职能转型与财政体制模式。由于独特的地缘政治结构，对国防压力感受较弱的美国政府的发展型职能主要体现在基础设施建设上。而在反政府的文化背景中脱颖而出的美国现代政府职能主要体现在以政府公信力为基础的信用体系的构建上，然后由各级地方政府与股份责任公司在供需双方讨价还价的基础决定基础设施的建设。经济史学家早就观察到美国后来居上的这个制度优势，他们甚至认识到，正是美国的政府公信力支撑的资本市场的发展与公司治理结构的改善带来了19世纪美国基础设施的改善与经济的快速追赶与超越。
    由此可见，尽管对政府职能的内涵，可以有各种各样的解读，但其本质却没有变化。即所谓的现代政府职能其实就是有效提供现代市场经济发展所需要的发展型公共产品与服务。因此，有利于市场经济发展的政府职能的核心是提供更为有效的公共服务，而供求双方参与公共服务的决策过程及效率监督与过程审核则是现代政府的主要结构特征。换句话说，对于我国目前的现代化转型而言，不仅现代政府职能的缺失已成为制约经济发展可持续的瓶颈，而且如何确保政府职能的“适销对路”的财政体制同样是改革深化的关键。因此，如何迅速构建有效的公共财政制度、完善现代政府职能正在成为我国现代化转型成功与否的关键。
    

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