政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

    二、政府职能的理论基础：政府和市场的关系
    实际上，无论是早期的现代经济先行者，还是早期的现代经济发展过程中的经济学家都深刻地意识到了政府与市场关系对政府职能界定的重要性。作为古典经济学的总结者，约翰·穆勒曾明确指出：“在我们这个时代，无论是政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。”
    然而在现代经济转型完成之后，在现代政府在西方的构建任务完成之后，经济学家对政府与市场关系的讨论渐渐销声匿迹了。特别是，20世纪50年代之后，新古典经济学更是构造了一个市场先验论基础上的现代经济学体系，把政府与市场关系的理论分析彻底与真实的历史过程割裂开来。现代经济学认为，市场是自然演化的产物，市场存在的理由是不需要证明的，市场的有效是必然的，市场的来源是不需要分析的；而政府则只是等待着随叫随到的侍者，是市场失灵时的必要补充。以此理论为基础，那些来自华盛顿的钦定学者怀揣着各式各样的目的奔赴世界各地去传播以消灭当地原有秩序与政府为主要目的的现代经济学福音，试图构建一个没有政府职能基础的现代市场经济。然而，以削弱政府为目的的新古典经济学的福音并未能在非洲、南美及苏东地区结出现代经济发展的硕果。相反，以传统的专制政府为基础进行改良与改造的地区与国家却先后加入了发达国家的行列。
    于是关于如何认识现代经济发展过程中政府地位的问题再次引起了经济学家们的关注。一方面，有学者开始从这些发展差异中注意到政府的存在本身并不是问题所在，政府的职能与结构才更为关键[10]；另一方面，也有学者注意到现代经济学在定义人类经济活动目标时的局限性[11]。
    作为产权决定论的理论基础，构成华盛顿共识基础的新制度经济学把产权主要视为一种人与物的关系，因而低估了产权制度包含的人与人之间的经济利益关系，从而完全忽略了主权结构的意义。这种理论，在自然资源相对丰富的洛克、斯密时代与美国西部时代，在圈地还可以非竞争进行的时代，或许还是有道理的。然而，在资源不是无限的后斯密状态，在人与人的生存竞争必须依赖于对资源的占有的现代社会中，这种定义完全模糊了公共决策过程中经济利益的竞争关系与主权本质。事实上，产权是人和人对于物的关系，是人和人关于对资源利用机会的博弈的结果，是国家主权结构的产物，而不是上帝赐予的“免费午餐”。因此，作为市场制度前提的产权确立的过程与制度基础是需要重新研究的，甚至构成了市场经济发展过程中最为棘手的制度构建难题。
    确实，正是由于忽略了市场与产权的历史与制度特征，忽略了它们产生过程的经济合理性讨论，奥利弗·威廉姆森才会以圣经式的口吻宣称“起初是存在市场的”。更为甚者，许多新制度经济学理论不是将市场理解为社会制度，而是试图将所有的制度都视为市场。对威廉姆森和其他一些学者来说，市场经济本身就是普遍条件，据称它反映了人类本质自然的、持续性的进步特征[12]。
    一再出现的发达国家的经济危机、落后国家的贫困顽疾[13]与反复出现的发展中国家的社会混乱却表明，产权制度与市场经济绝对不是人类社会的终点，更不是现代文明的本质[14]。这些把市场制度视为一种理所当然的自然状态、而不是一个制度变迁过程的结果的观点误导了发展中国家的转型进程。特别是，当这种类型的经济理论运用到真实的经济问题时，我们就看到了悲剧性的一面。1989年以来，东欧经济就不时受到误导性的、不成熟的经济政策的危害，诸如“休克疗法”。这些政策背后的关键假设是，一旦扫除旧的政权体制，市场秩序将自动扩展，并在人类关系的原始基础上迅猛发展。正如颇有影响力的西方顾问杰弗里·萨克斯所坚决主张的“一旦中央计划的官僚们下台，市场就会发展起来”。确实，中央计划官僚的垄断必须打破，但可能替代中央计划的竞争者绝不只是市场体制，与市场一样虎视眈眈的垄断集团与特许制度同样随时准备复辟或复出。换句话说，即使废除了中央集权的政府，市场也未必会自发发展起来。
    当新制度经济学一再强调市场交易是现代经济增长的根本动力源泉时，伦敦政治经济学院的经济史学家爱泼斯坦教授却认真讨论了市场从何而来的问题。通过对英国与意大利北部诸城市共和国的市场发展兴衰成败历史的比较，他得出结论，市场实际上是由国家政府提供的公共产品，而不是天上掉下来的馅饼。爱泼斯坦研究了国家形成对近代欧洲崛起的影响，他强调，国家政府的构建才是经济发展的关键性条件。而在近代早期的欧洲，只有英国具备了这个条件，因此，它才成为第一个现代经济转型成功的国家。爱泼斯坦还指出，作为公共产品，市场实际上是制度构建的产物，因此，国家政府在市场产生与发展的过程中的作用是不可替代的[15]。
    如果没有这些近代的非民主、非现代国家政府的保证，就不会有市场制度的诞生与发展。相反，由于缺乏适当的国家政府来支持市场的发展，许多非洲、南美、东欧国家都陷入了多年的经济衰退和动荡之中[16]。因此，是适当的国家政府决定了市场机制的产生，而不是政府的消失允许了市场机制的自动生成或市场失灵了才由政府予以补充。
    总之，“市场失效论”认为市场失灵了才需要政府。但这是和历史事实不一致的。历史上的大多数国家，都是国家政府出现了却还没有完善的市场经济，当然也就无法判断市场在哪里失灵。因此，历史的逻辑并不是先有市场经济，市场无效了才由国家政府予以补充。相反，我们看到，国家政府是先于市场失效而存在的，发达国家早期政府的主要职能就是提供市场机制。不承认这个历史前提，我们就没有可能为适应市场经济发展的政府职能转变提供一个路线图，就无法在面临已经存在政府的前提下来讨论政府职能的转型路径。
    

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