政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

    五、市场失灵：关于未来政府职能结构的思考
    在构建公共财政机制、追求有利于市场经济发展的现代政府职能的同时，我们同样也不能忘记市场经济带来的灾难。即有可能被一心服务市场经济发展的现代政府忽略的弱势群体的生存条件恶化问题。确实，尽管有利于现代市场经济的发展，但那种能确保市场经济发展的公共财政机制与现代政府职能确实无法满足所有公民、特别是弱势群体的生存公共品需求。而随着产权界定的完成与市场机制的到位，弱势群体生存资料的匮乏正日益成为一个严重的社会问题。在前现代社会中，由于自然资源的公共产权与教会或家族等非正式公共经济制度的存在，弱势群体的保护长期构成了社会结构的主要职能，以致为穷人提供生存保障的功能一直未能在现代政府职能中得到体现。然而，在现代化转型的过程中，一方面是公共产权渐渐消失，一方面是传统社会结构先后瓦解，因此现代政府难免遭遇弱势群体追求生存保障公共产品的需求压力。若政府应对不当，必然导致社会经济的混乱与无序，现代经济的发展自然无从谈起。
    事实上，学者们早就认识到了在现代化转型的过程中穷人生存条件可能会恶化的事实④，但很少有学者从公共经济学的角度来讨论导致弱势群体生存保障条件消失的合法的产权制度变迁过程中的非理性因素。有些理想主义者试图通过公有制的办法来解决问题，而另一些稍有良心的资产阶级思想家则试图通过改良的办法来解决问题。例如，他们主张改善穷人的生存条件，特别是试图在确保现有制度的条件下逐步吸收弱势群体进入决策程序，同时扩大政府的职能范围，增加社会福利。正是在这个背景下，作为对这个资本主义制度核心的公共经济体制的一种矫枉过正，参加选举的权利逐步被赋予了作为社会大多数的社会底层的广大民众手中。1950年代以来，正是由于工人阶级的参政，发达国家的政府不仅先后开始提供弱势群体生存保障的公共品，而且构建了民主财政以取代过去的仅有富人参与决策的公共财政机制，于是政府职能范围的扩大与公共开支的规模扩张就成为一种普遍规律[22]。
    然而，缺乏经济理性基础的民主财政的流行与政府职能的扩张很快就带来了未曾预料的恶果。一方面，民主财政引发的民粹主义与生存竞争恐慌仍有可能在人类生存技术使得人类可以消费的生存资源早已超越了马尔萨斯陷阱的条件下导致战争的爆发；另一方面，这种不以公共产品交易为基础的民主财政倾向与政府职能扩张，必然带来公共经济效率的下降与市场经济发展的停滞，其结果必然是美国式的经济危机与希腊式的债务危机。
    确实，作为一种人道主义基础之上的社会正义的追求，如果对弱势群体的救助与保障是建立在民主投票的基础之上，而不是经济交易的基础之上，财政规模的扩大与收入再分配的界限就缺乏合理的依据而沦为纯粹的利益之争，进而很容易变为政治斗争或军事战争。而战争威胁可能会带走成千上万人的宝贵生命的灾难性后果，使我们对民主财政的经济陷阱心有余悸，同时也构成了西方政治思潮中的自由主义与保守主义反复回归的真正原因。因此如何创新财政体制，在不造成经济恶果的前提下确保弱势群体的生存保障的民生公共品的供给，就成为对我国政府职能转型的最高要求。
    诚然，弱势群体、特别是失业者，未能在市场经济中获得必要的生存保障收入，很可能是其竞争能力差与运气差的自然结果。但市场制度通过产权的清晰界定，把弱势群体赖以生存的公共资源给瓜分了，却肯定会带来社会救助机制的消失。很显然，对这些弱势群体的生存保障而言，市场机制是无能为力的，因此现代政府通过一定的管道进行一定程度的收入再分配进行补偿就是合乎经济学道理的，更是社会稳定的需要与社会正义的体现。
    但同时，我们也必须清楚，政府的救助保障职能不能伤害市场经济发展本身对发展型公共产品的需求。确实，在现代政府职能构建的过程中，追求经济发展就要求执行发展型政府职能，即通过付费者参与决策的机制来保证发展型公共产品的提供效率；而关注弱势群体则意味着推崇生存型政府职能，即通过弱势群体参与公共政策的制定来确保社会的和谐。很显然，不仅执行发展职能的公共财政与确保生存职能的民主财政二者的合理性与提供机制完全不同，而且二者追求的公共产品也是完全不同，甚至这两类公共产品的供给还构成了直接的政府职能相互竞争关系。在此利益冲突的背景下，作为一个后发的现代转型国家，在转型过程中改进不必要的制度缺陷、特别是追求社会正义，不仅是社会稳定的需要，更是一个历史进步的必然。换句话说，民主财政的正义理念应该成为我们构建的现代政府职能的组成部分，但民主财政对市场经济发展的不利影响又是我们必须避免的，于是，一个包含了发展支持职能与生存保障职能的政府体制就成为了我们的探索方向。
    中国的经济体制改革的基本目标就是追求中国人民的幸福与发展，幸福与发展的追求自然不能忽视弱势群体的基本生存保障。但追求生存保障未必非要通过民主财政这样一种极端的手段。事实上，我国目前的财政体制是通过民生财政来解决现实民生保障的。作为公共财政的必要补充，民生财政体现了现代社会与现代文明对弱势群体的关怀与对社会正义的追求，让即使不付费的弱势群体也能够享受到最基本的保障生存的公共产品。当然，如何用制度的完善来确保在财政决策的过程中不忽视民生财政，如何完善现代政府的职能范围，既能保证公共财政的效率，又能体现民生财政的要求，就成为中国财政体制改革与政府职能转变所追求的目标。
    正是在这个背景下，我们认为，用改进决策机制的办法来替代政府职能范围的界定很可能是一种更为灵活的制度安排。一方面，用民生财政和财政民主的改革导向来替代全民参与的民主财政，强调决策过程的多元化或双元结构(比如政协与人大的双元机制)，从而让弱势群体的基本需求有一个诉求渠道与保障机制；另一方面，用公共财政机制让付费的大纳税人显示偏好[18]1-35，从而决定发展型公共产品提供的数量与结构，确保市场经济发展的效率。总之，在这个现代化的政府职能完善过程中，通过一定的公众参与度确保弱势群体生存与社会秩序稳定，而通过纳税人对公共产品交易过程的参与确保市场发展的效率，从而实现现代经济的和谐稳定发展。
    ①即使公认的最缺乏国防压力的美国的政府也是从武力挤压当地印第安人的生存空间、扩大欧洲移民的生存资源开始其基本职能的，更不要说第一个现代经济国家英国早期将财政开支的80%用于海军的历史了。
    ②与此相对应的人的概念，是只包括发达国家或市场经济中的人在内的“狭义的人”。
    ③2007年美国政治学畅销书《理性选民的神话》(Caplan，2007)对民主典范国家的美国选民非理性选择的无奈指责再次暴露了主流经济学忽视与误解弱势群体的公共产品与生存保障追求的自负与狂妄。
    ④马克思、凯恩斯的学说都是由此问题而引起的。
        （原文刊于《河北大学学报：哲学社会科学版》(保定)2016年第6期）
    

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