治理理论中的政府作用研究：基于国外文献的分析

    摘要：治理理论的核心是探讨公共部门改革中国家本质和作用的变化。该理论主张改变政府作为单一行动者、以层级制为主的运作模式，强调政府与私人部门和志愿部门形成伙伴关系，政府不再以强制性权力直接干预自组织网络。但对政府的具体职能，学术界有着多样化的理解。有的学者主张国家权力不参与或最低限度参与治理过程，有的学者则主张更为积极的政府参与，强调通过国家的独特优势弥补自组织失灵。治理理论还存在较为重要的缺陷，缺乏与已有知识谱系的关联，在基本概念和理论取向上缺少共识，缺乏经验研究支撑。本文认为，以具体政策领域的经验研究为基础，构建具有明确条件、可检验的理论命题，是丰富和发展治理理论的重要方向。
    关键词：治理/政府作用/网络/自组织
    作者简介：田凯，北京大学政府管理学院副教授、博士生导师，北京 100871
    20世纪90年代以来，治理理论逐渐成为政治学和公共行政领域学术讨论的重要议题。治理理论的核心在于探讨公共部门改革中国家本质和作用的变化。[1]该理论在国际学术界和政府改革实践中产生了重要影响，但同时也充满着争议。鲍勃·杰索普(Bob Jessop)曾指出，“尽管‘治理’一词已经成为社会科学领域的时髦用语，但它仍然处于前理论阶段，是多种不同思想来源的杂糅，充满着多样性和矛盾性。”[2]乔恩·皮埃尔和盖伊·彼得斯表达了相似的观点，“今天治理的概念在被广泛使用，但不够精确，在文献中呈现出大量替代性的、甚至相互矛盾的含义”。[3]治理理论的多样性不仅是由于“治理”一词在内涵和外延上的模糊性，更在于学者们在该理论的旗帜下，关于国家或政府的作用范围及方式存在多种不同的理论主张，有些观点之间甚至相互冲突。皮埃尔和彼特斯评论认为，关于治理的争论是围绕着政治机构的作用展开的。[4]皮埃尔观察到，治理理论存在国家中心论和社会中心论两种取向。国家中心论仍然强调国家的主导作用，关心的核心问题是国家如何设立目标为社会和经济掌舵。社会中心论则强调网络的协调和自我治理，具有明显的去国家化倾向。[5]安德鲁·乔丹等人研究指出，治理理论中政府的作用是一个连续谱，其中一个极端形式是大政府时代的强政府，而另一极端形式是社会行动者自我组织和协调的网络，积极反对政府掌舵。[6]
    尽管国际学术界已经认识到治理理论的不成熟以及观点的多样性，但对于不同观点之间的分歧、争论及发展缺乏系统的梳理。本文的目的在于，对1990年代至今20余年来治理理论的英文文献中关于国家或政府作用的讨论进行系统梳理，为进一步的深入学术研究奠定基础，同时为研究中国政府部门在经济与社会转型过程的作用变化提供理论视野和研究生长点。治理理论的文献十分庞杂，汇集了来自政治学、经济学、社会学、国际关系、公共行政等不同背景的学者，学者们有的使用“国家”，有的使用“政府”来表达自己的观点。本文在论述中会根据相应作者的用法使用国家或政府一词。为论述方便起见，本文不加区分地使用这两个概念。
    

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