治理理论中的政府作用研究：基于国外文献的分析

    相对于罗兹来说，皮埃尔和彼特斯更为积极地看待政府进行持续治理的能力。[46]在他们看来，治理理论中国家最重要的转变，就是从以往的直接控制转为间接施加影响。[47]政府确实没有再以传统的命令和控制方式治理社会，但政府仍然有能力参与治理过程，而且应该在治理中处于中心地位，没有任何其他机制能够替代政府在民主社会中的作用。政府参与某些活动必不可少，甚至比过去更为必要。国家与社会网络之间并不是替代关系，而是可能合作共赢。最有效的治理形式必须既有强大的国家又有发达的社会网络。如果所有成员之间能够达成一致，志愿行动网络也许可以解决某些问题，但当不能达成一致时，网络就难以应对公共问题。而政府在解决冲突、分配资源方面具有相对优势，有能力解决更为困难的问题。他们认为，尽管近几十年来，越来越多的社会行动者参与公共治理过程，但政府在四方面仍是支配性的行动者：(1)为社会阐明共同目标并确定优先权。在治理网络中，虽然成员可以通过协商形成共同目标，但不能为更广范围的群体设立目标。政府可以通过合法程序和决策方式，为社会确立目标。政府的这一独特优势是其他组织不具有的。这是政府在治理中的首要任务，也是最实质性的任务；(2)保持一致性。政府(尤其是更高层级的政府)具有更广阔的视野，并能够平衡各方利益，在保持目标的一致性和协调性方面具有优势。网络和市场虽然也可以通过协调机制帮助达成一致性，但缺少发展更为总体性目标的途径，这限制了它们相对于国家的协调能力；(3)掌舵。政府通过与社会行动者合作，促使社会达成预定目标；(4)问责。政府创造相应的机制让参与治理的行动者为其行动负责。
    莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)认为，新治理(the New Governance)与传统公共行政理论的根本区别在于政府采取公共行动的工具的变化。[48]新治理把关注点从政府组织的内部运作过程转向多元行动者参与的网络，强调公共部门和私人部门之间的合作关系。随着社会复杂性的增加，需要对社会、经济及政治予以整合，在这个过程中，政府的作用更为重要。政府是各种组织和部门互动规则的守护人。基于公众对政府作用的质疑，政府不可能再依靠传统模式采取行动，政府也不太可能承担政府再造理论倡导的掌舵职能。尽管政府在合法使用强制性权力方面处于垄断地位，但缺少权威来把自己的意愿强加给其他行动者。在第三方治理中，行动者之间是相互依赖关系，而不是层级关系，这限制了政府的掌舵能力。萨拉蒙认为，在多个行动者合作解决公共问题的新系统中，政府应该是平衡轮，其功能在于激发对伙伴关系的需求，在最初设计公共行动方案中发挥作用，并确保在合作体系中能够有效体现公共价值，防止公共权力被滥用。
    杰索普对治理理论并不如罗兹那么乐观，他认为，治理机制与市场或政府一样也存在失灵的可能。[49]在他看来，自组织治理中多元行动者有时难以通过沟通和谈判达成一致意见，难以形成共同目标，还经常面临合作与竞争、开放与封闭、可治理性与灵活性、问责与效率之间的两难困境。多元行动者的自组织治理需要合作与共识，但过于强调合作会抑制竞争及创造性。自组织治理需要保持网络的开放性，但又不得不为了对有限的合作者进行有效协调而实行一定程度的封闭。组织之间的相互依赖会增加问责的难度，为了提高效率需要分清彼此的责任，但责任过于清楚又不利于高效率合作。杰索普强调通过对“自组织的组织”这种元治理(meta-governance)的方法摆脱治理困境，包括制度设计、产生愿景、促进不同领域的自组织及在多元目标之间达成一致等。杰索普认为，国家在元治理中发挥着重要作用。国家提供了治理的基本规则，保证不同治理机制的兼容性。在杰索普之前，诸多学者强调了国家在制定规则中的重要性。例如社会学家塞缪尔·艾森斯塔德(Shmuel Eisenstadt)认为，政治体系的重要活动，就是决定社会的基本目标和制定维持社会秩序的一般规则。[50]经济学家道格拉斯·诺斯(Douglass North)曾指出，国家存在的目的之一就是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。[51]
    从以上分析可以看出，治理理论强调政府与私人及志愿部门的合作、强调政府不再依靠命令和强制手段直接干预，但关于政府在网络治理中如何发挥作用，还存在一些分歧。我们可以把治理理论中的政府作用视为一个连续谱。在连续谱的左端是以罗兹为代表的治理理论，这派理论家强调网络的自组织、强调国家只是一个平等参与者，只能最低限度参与网络活动，具有较为明显的去国家化倾向。连续谱的右端是杰索谱为代表的另一派治理理论，强调自组织治理失灵的可能性以及国家作为独特行动者在矫正治理失灵中不可或缺的作用。治理理论关于政府作用的观点并不一致，而是存在一定差异性。
    政府作用是社会科学研究的中心议题之一。治理理论观察到了政府后撤的过程，强调在解决公共问题的过程中，政府与社会行动者的合作关系，强调通过网络的自组织治理替代层级制度，这是其理论创新和独特之处。但总体来看，这一理论视角仍然过于粗糙，处于杰索普所说的前理论阶段。[52]首先，治理理论在分析政府作用时，缺乏与已有知识谱系的关联。政府与市场、国家与社会、国家能力、社会网络理论，都是社会科学中已经相对更为成熟的理论，关于国家作用和网络研究已经积累了丰富和系统的知识，但治理理论的文献中，很少看到该理论与前人已有研究的承继关系。治理理论不应是飞来奇石，而是应该把其理论建立在政治学、经济学、社会学关于国家研究的知识传统之上，才可能发展出逻辑严密的理论体系。其次，治理理论在基本概念和理论取向上缺少共识。学者们在“治理”这个基本概念上都存在分歧，在分析政府作用时也缺少分析工具，对政府后撤、政府与社会行动者的合作过程、网络治理的运作机制等重大问题缺少深入研究，缺乏逻辑一致的理论命题。其三，治理理论缺乏经验研究的支撑。该理论更多是一种宏观层面的观察和思辨，更多是规范层面探讨政府应该如何，而对政府的实际运作过程缺乏深入研究。罗兹对英国改革过程的分析没有以坚实的实证研究为基础，而是宏观层面的感性观察。格里克斯和菲尔波茨、[53]多米特和弗林德斯[54]开始通过实证研究来检验罗兹的观点，这是一个很好的开端，但他们的研究在规范性、深入性和严密性程度方面与社会学、政治学和经济学的经验研究相比，还有一定差距。格里克斯和菲尔波茨曾评论道，“粗枝大叶地从总体上理解政策领域的结构变革，会难以解释中央政府在某些政策领域对政策设计和产出的高度控制”，[55]他们强调有针对性地考察具体政策部门，在经验研究基础上探讨政府作用，这是对治理理论现有研究方法很重要的警醒。在研究取向上，埃利诺·奥斯特罗姆的研究方法和构建理论的方式值得治理理论学者借鉴。[56]
    中国是一个研究政府作用转型的重要样本。中国正处于经济、社会和政治体制转型的关键期，政府与市场、国家与社会的关系正在发生重大变化。这就要求研究者在运用治理理论分析中国现象时，克服该理论在研究方法和理论建构上的局限性，通过对具体政策领域坚实的实证研究，发展出解释中国治理转型的理论模型，推进治理理论的发展。
    ①中文译本把罗西瑙主编Governance without Government一书译为《没有政府的治理》是不正确的。罗西瑙在他的论述中并没有排除政府参与，而是强调没有单一的权力中心、不使用强制性力量。
        （原文刊于《中国行政管理》(京)2016年第12期）
    

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页