治理理论中的政府作用研究：基于国外文献的分析

    (二)作为独特行动者的政府
    罗兹的治理理论具有一定的矛盾性。一方面，他强调国家对政策网络最低限度参与、强调网络的自治性，但另一方面，他又担心英国政府的治理结构从威斯敏斯特模式向政策网络转型会削弱政府采取有效行动的能力，导致英国国家空心化。[32]“空心化的国家”(the hollow state)概念最早由美国学者彼特斯使用，[33]但罗兹拓宽了其内涵和外延。在罗兹那里，“国家空心化”有四方面的含义：(1)私营化并限制公共干预的范围和形式；(2)中央和地方政府减少职能，把部分职能转移给替代性的服务提供系统(例如执行机构)；(3)英国政府把部分职能转移给欧盟；(4)通过新公共管理限制公务员的自由裁量权，强调对公务员进行管理上的问责，更为明确地区分政治与行政，使政治上的控制更为明晰化。英国在改革过程中，中央政府不断向欧盟、苏格兰、威尔士和北爱尔兰分权，影响了政策法令的执行。公共服务外包、市场化和网络化以及执行机构改革，使得公共服务的组织系统碎片化，减少了政府对政策执行过程的控制，政府难以对复杂的组织网络进行掌舵，也难以应对政策网络中的问责问题。对企业、非营利组织等行动者的依赖，削弱了政府采取有效行动的能力。分权化改革虽然有利于规避集权体制的弊端，但同时降低了政府的协调和计划能力。因此，层级制、市场与网络治理都存在失灵的可能。
    乔纳森·格里克斯(Jonathan Grix)和莱斯利·菲尔波茨(Lesley Phillpots)通过对英国体育部门中郡级体育部门伙伴关系的经验研究，对罗兹的国家空心化理论提出了质疑。[34]他们认为，英国体育部门从表面上看政府确实与执行机构、非政府公共机构、协会、慈善组织等非营利机构建立起了伙伴关系，但仍然存在着明显的层级权力结构。政府通过设定政策目标、问责机制、绩效管理、标杆管理、审计与监督机制、权力制衡等新管理技术，约束着对其存在资源依赖的其他组织的行动。中央政府通过一系列的控制策略和机制保证地方层面的政策执行。英国的体育政策仍然是政府主导的，没有出现罗兹所说的国家空心化现象。基于对英国体育部门的经验研究，他们提出了“非对称性网络治理”的概念(asymmetrical network governance)，来概括政府与其他组织之间非对称的权力关系。在非对称性网络治理模式中，政府起着主导作用，中央政府对政策制定和实施高度控制，政府拥有更大的权力来设定政策目标，并建立一套严密的控制机制监督和管理网络中的其他组织，而网络中的其他组织则处于对政府的依赖状态，并不具有与政府同等协商的地位。
    罗伯特·阿格拉诺夫(Robert Agranoff)在网络对政府的影响上与罗兹存在不同看法。他认为，尽管网络正在改变政府的层级模式，但只是在有限程度上改变。“网络只是以最微弱的方式改变了国家的边界；它们并没有以任何方式替代公共官僚制。”[35]网络化治理的兴起以及非营利组织、企业组织的参与，在一定程度上影响了政府的行动过程，但这种影响是有限的。在公共管理网络中，联邦政府、州政府和地方政府官员通常处于网络的核心，或是几个处于网络核心地位的关键行动者之一。由于政府官员掌握了立法、管制、资金方面的关键资源，很难被边缘化。在网络化治理中，通常是政府机构在政策层面做出最终决策，政府可以通过合同条款、贷款条件等政策工具对合作者进行紧密的控制。
    凯瑟琳·多米特(Katharine Dommett)和马修·弗林德斯(Matthew Flinders)研究了英国政府2010-2014期间对非政府公共机构(NDPB)的管理变革。[36]他们认为，自2010年5月以来，内阁办公室明显强化了内阁、主管部委对公共机构的监督和控制能力。内阁办公室正在出台一系列规则，例如公共机构法、内阁办公室控制指南等，减少公共机构的自由裁量权和自治权。多米特和弗林德斯认为，这些改革举措是政府的权力中心对其他组织予以反击，是一个权力向内阁及主管部委重新集中化的过程。多米特和弗林德斯的研究验证了格里克斯和菲尔波茨的非对称性网络治理理论。虽然英国从1980年代开始市场化、执行机构化(agencification)改革，但最终控制权仍然保留在政府手里。政府在规则制定、资源、法定权力等方面，仍拥有其他类型组织所不具有的独特优势。英国公共部门从网络化、市场化、私营化到政府权力中心反击的过程，也再次提醒我们，“国家并非仅仅是组织环境中的众多行动者之一，国家由于具有合法性强制能力，因此是一种十分独特的行动者”。[37]值得注意的是，权力向内阁及主管部委重新集中的过程，并不意味着英国政府会回到大政府和强政府时代，而是展示出了政府在确立博弈规则、影响公私合作关系方面的最终控制权。
    有些研究网络治理的学者强调了政府的独特作用。研究者发现，网络中存在多个行动者，需要个人或组织对网络进行协调，“一个能力很强的集成者能够协调各种活动、处理各种问题，并保证高质量的服务供给，它是一个设计完美的网络中关键的组成部分”。[38]迈克尔·劳利斯(Michael Lawless)和丽塔·摩尔(Rita Moore)、[39]默纳·曼德尔(Myrna Mandell)[40]把对网络进行协调的行动者称为“网络经纪人”(a network broker)，凯思·普罗文(Keith Provan)和布林顿·米尔沃德(Brinton Milward)则称之为“网络管理组织”。[41]史蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉姆·埃格斯(William Eggers)认为，协调网络可以有三种选择：一是政府自身作为网络管理者；二是把所有的协调和管理任务委托给一个承包商；三是雇佣一个第三方组织协调整个网络。他们明确地强调了政府从层级制转变为网络治理后的角色定位。[42]在构建网络之初就应该确定政府职能，在网络化治理过程中，政府也应该发挥多种功能：(1)政府应该永远保留制定政策的权力；(2)政府官员或政治家是网络的激活者。政府可以设计网络，政府有权通过补贴或合同形式提供小笔资金，吸引潜在参与者的注意力，鼓励多元行动者形成网络。政府可以利用人力资源或技术资源激活一个网络所需要的各种资源；(3)政府权威是形成网络的一种重要资源，政府可以有效利用召集不同行动者的权力，围绕重要的公共事务，为组织和个人提供合作机会，促使通过协商达成共识。在网络化治理时代，政府应该发展一系列新的核心能力，尤其是构思网络、设计网络和促进网络各方沟通和知识共享的能力。
    阿格拉诺夫和迈克尔·麦奎尔(Michael McGuire)强调了政府对网络进行管理的能力。“对于美国航空航天局、能源部以及全球各级政府来说，政府管理网络的能力与管理公共雇员的能力，将会对机构运行的成败产生同等重要的影响。那些很少或者根本就没有能力管理其合作伙伴的政府，根本就谈不上靠自己的能力来提供服务。”[43]他们认为，当政府面对网络化的环境时，需要不同于以往的管理能力，政府除了需要具有制订计划、编制预算、安置人员等职能之外，还需要精通激活、安排、稳定、集成和管理网络的技能，政府官员应该具有谈判、调解、风险分析、建立信任、促进合作和进行项目管理的能力。[44]唐纳德·凯特尔(Donald Kettl)提出了类似的观点，他分析指出，传统的公共行政是以层级权威为基础的，全球化和分权化对美国政府的层级制造成了挑战。在治理转型过程中，政府不仅要增强结构的适应性，把横向水平系统与纵向层级系统予以整合，而且要提高治理和问责能力，采取新的策略来对公共项目进行有效管理。[45]
    

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