从旅游管理到旅游治理——中国旅游管理体制改革与政府角色扮演逻辑

    摘要：中国旅游业近40年的大发展，见证了旅游体制改革深化。近期各地“旅游局”更改为“旅游委”的进程，也引发旅游学界有关政府角色的热议。文章以“治理”为框架，从政治、政体、政策三个维度来分析旅游治理，并从经济建设型、守夜人型、企业管理型、社团组织型、多元政体型、社会崇拜型六个范式分析旅游管理体制，从而为旅游政策的制定及政府在旅游经济发展中的角色选择提供更坚实的理论基础。从历史上的重大旅游政策、政府角色变迁和中国旅游治理范式演变，发现中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理，同时又有回归到以政府为主导的旅游管理的迹象，各地政府开始积极规划新机构并加强旅游市场协调能力。文章旨在呼吁各旅游部门在转型期重新思考政府角色、进行旅游管理体制创新。
    关键词：旅游管理/体制改革/创新驱动/会展旅游/旅游治理
    作者简介：刘梦华(1982-)，女，湖南益阳人，广东外语外贸大学南国商学院博士研究生，研究方向：目的地营销与管理、旅游虚拟社区，广东 广州 510545；易顺(1984-)，男，湖南衡阳人，肇庆学院博士，主要从事制度经济学、旅游经济学研究，广东 肇庆 526061=
    基金项目：广东省交通厅科技项目(科技：2015-02-064)；广东高校重大平台青年创新项目(社科类，2015-204)。
    一、中国旅游管理体制背景
    中国旅游业是在我国由计划经济向市场经济过渡的背景下兴起并发展起来的。市场经济全面开放之后，中国旅游业已经实现从兴起到腾飞的历史性转变，从建国初期“事业型”旅游逐渐升级为现今“产业型”服务业。作为我国发展速度最快和具有明显国际竞争优势的现代服务业之一，旅游产业未来必将成为我国国民经济发展中的支柱产业，并将在国际旅游大舞台上大放异彩。
    自20世纪90年代以来，在政府的大力支持下，旅游产业规模不断发展壮大，大力提升了城市旅游综合接待能力；同时，经济的飞速发展促使人们旅游消费需求日益旺盛，旅游逐渐成为中国居民文化消费的主要部分。而且随着旅游产业在国民经济和社会发展中的作用日益明显，我国旅游行政管理机构的地位也不断得以提升。
    纵观我国政府旅游管理体制演变历程，实现了由建国初期的“政企合一”到改革开放初期形成的“外事接待”再到旅游业发展初期以“政府主导”的时代性转变。在旅游产业由发育期逐渐向成熟期转变的过程中，旅游业内各相关部门开始协同合作，以“资源主导型”体制向有序的、开放的“市场主导”机制发展，目的在于使旅游产业由“部门产业”向真正意义上的“大产业”的转变。自2000年以来，中国政府始终坚持“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的战略方针，从而使我国旅游业取得了举世瞩目的成绩，旅游大国的地位在国际上得到进一步巩固。
    到2001年，我国旅游外汇收入位居世界前五，旅游业已经成为增加国家外汇收入、刺激居民消费、加快经济发展速度的新增长点，更成为社会各界关注的焦点。2011-2015年，中国出境人次增长近10倍，2014年跨入了“亿时代”，2015年达1.279亿人次。2015年世界旅游业带动的产业综合增加值中，有1/6是中国贡献的；全球旅游业创造的就业机会中，有超过1/4来自中国旅游业。至2016年底，中国旅游总人数达44.4亿人次，旅游业的总收入为46900亿元，占第三产业的12.2%。2016年旅游投资超过1.2万亿元，充分考虑旅游业的拉动效应，其对GDP的综合贡献已超过教育、银行、汽车产业，达到10.8%之多。在世界旅游市场上，中国人成为各国争夺的入境游客，旅游外汇居世界第三。由此可见，我国旅游产业的发展对中国及世界的经济和社会发展发挥着重要的作用。
    回顾中国旅游管理体制改革的进程，2009年海南省率先实行“局”改“委”，但进展较慢。直到2014年，只有北京、云南、广西几个省区成立了旅游委。2015年，国家旅游局新领导多管齐下加快推进各地“局”改“委”。国务院颁布《“十三五”旅游业发展规划》，国家旅游局李金早局长推出1+3内容，鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构，推动旅游综合管理体制改革，增强旅游部门综合协调和行业统筹能力；加强旅游执法队伍和市场监管、司法仲裁等机构建设。到2016年底，随着吉林省旅游发展委员会成立的消息公布，全国共有20个省、直辖市、自治区把旅游局改名为“旅游发展委员会”。“局”改“委”的行政机构调整引发旅游业界热议，尽管该种机构调整方案遭到一些知名学者反对，但仍然有部分省份的旅游发展委员会正在酝酿中。
    然而，旅游行政机构在旅游业的角色扮演有什么逻辑可寻？旅游“局”改“委”是旅游管理体制退步吗？我国愈发成熟的旅游业有先进的管理体制范式为框架吗？对于上述问题的思考和解答将成为本研究的主要工作。文章将从以下几方面具体展开：第二部分阐明旅游体制从管理到治理优化的理论基础，并结合我国旅游体制的演变进程加以阐释并评价；第三部分概述政府在旅游业发展过程中的定位问题；第四部分则旨在探究产业转型期体制创新与政府角色调整的建议，并对研究进行总结与展望。
    

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] 下一页