新公共管理理论视角下的公共部门内部控制探讨

【内容提要】 企业的内部控制理论和实践经过多年的积累已形成一套行之有效的内部控制框架，注重企业和市场导向作用的新公共管理理论为企业内部控制理论在公共部门中的移植和借鉴奠定了基础。本文对内部控制理论及其实践、新公共管理理论、公共部门内部控制理论进行了梳理，从新公共管理理论的视角出发，分析了企业内部控制理论对公共部门内部控制的启示。
    【关 键 词】新公共管理理论 公共部门内部控制
    一、企业内部控制的发展演变历程
    
    20世纪以来，随着企业规模的扩大及组织机构的变化，现代意义上的企业内部控制应运而生。企业内部控制经历了内部牵制时期(20世纪40年代前)、内部会计控制和内部管理控制时期(20世纪40年代末至70年代)、内部控制结构时期(20世纪80年代至90年代)、内部控制整体框架时期(20世纪90年代至今)四个阶段①。
    20世纪90年代初期美国COSO委员发布了《内部控制——整体框架》，对企业内部控制给出了明确的界定，即企业内部控制是由企业董事会、经理层以及其他员工实施的，为财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程②。同时，提出企业内部控制的整体框架主要包括五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和检查监督。其中，控制环境(Control Environment)包括企业在进行内部控制时所面临的内部和外部环境，外部环境包括国际形势、国家政治、经济、社会以及行业的发展环境等宏观因素，内部环境包括企业的组织结构、职责划分、企业价值观、人力资源政策等微观因素，其中内部环境对企业个体而言具有更为重要的意义。风险评估(Risk Assessment)是分析、辨认并适当处理或规避该风险的过程，风险指影响企业实现内部控制目标的关键变量。控制活动(Control Activity)是指内部控制流程中确保指令贯彻执行的政策和程序，包括控制标准的制定、核准、授权、验证、信息报告、执行评估、纠正偏差、业绩评价以及激励机制等一系列的环节。信息与沟通(Information and Communication)主要指内部控制要素之间信息的及时传递，包括内部信息和外部信息，也包括系统信息和人力信息，其方式是多样性和多方向的，也是内部控制系统高效实施的基础与保证。监督(Monitor)是指对内部控制系统的设计和运作情况及绩效进行评估、改善的过程。目前，这一理论得到了广泛认同和应用。
    一般而言，企业内部控制的目标主要有三个：一是企业发展的基本目标，即追求经营的效率和效果；二是保证企业经营活动在法律法规范围内的合规性；三是相关财务报告的可靠性和真实性。随着市场环境竞争的日益激烈，企业面临了日益呈现复杂和多样化的系统和非系统风险，内部控制作为强化企业管理的一种重要手段，在防范和控制企业的经营风险和财务风险中发挥着重要作用，对保证企业的正常经营和可持续发展具有重要意义，在现代企业中内部控制日益成为企业生产经营成败的关键。建立和实施科学、严密的内部控制是建立现代企业制度的基本要求，也是保证企业高效决策的保障，近年来频发的会计失真事件和企业经营失败的案例究其主要原因与企业的内部控制薄弱有很大关系，建立健全企业内部控制制度成为企业在发展中的共识。
    二、新公共管理理论概述
    
    20世纪70年代以来，在政府公共行政效率低下、高额的行政社会成本和财政赤字等问题突出的情况下，重新构建适应经济全球化和知识经济时代的行政体制成为行政改革浪潮的重要课题，“新公共管理理论”随之应运而生，并成为西方行政改革的指导理论。
    新公共管理理论注重企业和市场的导向作用，强调从私人部门管理中对理论和技术的借鉴，吸收市场经济中企业的经营管理技巧、监督和激励机制。新公共管理理论提出管理具有相通性，即在承认公共部门和私人部门不同之处的基础上，得出二者的管理本质是相似的，企业的管理制度完全可以应用于政府的行政管理中。
    在新公共管理理论的指导下，新公共管理运动蓬勃发展。新公共管理运动发源于英国，作为政府管理研究领域的新的实践模式，迅速扩展应用到美国、加拿大、澳大利亚等国家。尽管西方各国政府行政改革的背景、策略、过程、战略以及变革的深度和广度各异，但都有一个基本相同的改革趋势，即将市场竞争机制和商业管理的理论、技术、方法引入公共行政管理领域，以公共服务市场化、分权化和绩效化作为政府管理改革运动的核心主题，并以有效提高公共部门行政管理的质量和公共服务水平为主要目标，通过借鉴企业成功的经营管理理念和管理方式，在政府部门中推进商业管理风格。新公共管理运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学理论到一种新的公共行政模式和改革运动的范式变革，是公共管理方式的根本性和方向性的调整。
    笔者认为，新公共管理是各国政府在经济全球化、知识经济和后工业化的宏观背景下，为应对社会政治、经济和文化的重构及变迁而进行的全方面、多维度的创新。政府管理体系，是由政府管理理念、管理结构和管理运作方式与过程所组成的三位一体的政府行政模式。政府管理体系的创新是通过重新界定政府治理理念及其在市场经济中的角色定位，厘清政府与市场和社会组织间的关系，以目标定位为前提，调整政府的组织结构和运作机制，实现有效促进经济社会协调发展的公共部门权力和权威的政府治理机制。
    三、公共部门内部控制的发展和完善
    (一)国外公共部门内部控制的发展和完善。从世界范围来看，美国在公共部门内部控制方面关注较早且目前开展得较好。从18世纪80年代末，美国就开始出台了一系列法规制度，构建公共部门内部控制制度。此后，美国先后出台了《1789年法案》、《多克瑞法案》、《预算与审计法案》、《督察长法案》、《联邦管理者财务廉洁法案》、《联邦政府内部控制准则》、《单一审计法案》、《首席财务官法案》、《不正当支付信息法案》等法规和规范，在行政系统内，构建了在预算管理局整体控制下，由首席财务官负责制定并运行政府部门的财务管理及会计管理控制，督察长负责对其运行实施督察的联邦政府部门内部控制；在行政系统之外，国会及审计总署通过实施外部监督促进行政系统内部控制有效运行。
    综观美国公共部门内部控制的发展历程，可以得出以下三个结论。第一，公共部门内部控制与国家政府的组织结构和管理体制设置息息相关，或者说国家政府的组织结构和管理体制的合理设置是内部控制框架的组成部分，国家机关及其之间的关系，要纳入公共部门内部控制的整体框架之中。同时，公共部门内部控制受国家体制影响。第二，企业内部控制理论和实务发展对公共部门内部控制影响较大。如《联邦政府内部控制准则》在框架和构成上较多地借鉴了COSO框架的成果。第三，推进公共部门内部控制是一个渐进过程。美国公共部门内部控制从18世纪80年代末开始构建到今天不断完善经历200多年，而且正在随着形势的发展不断改进完善。
    在公共部门内部控制发展过程中，美国之外的一些发达国家和有关国际组织也进行众多研究和积极探索。
    荷兰在1990年通过《政府会计法》并据此确定公共组织内部控制法律职能，构建了内部控制体系；日本通过《公共财务法》、《公共会计法》，确定了公共部门的财物和会计检查以及内部控制；冰岛构建了由国家会计署、财物报告委员会、财政部等中央政府部门和政府各个部门管理层为责任主体的内部控制体系；澳大利亚通过公共部门内部控制有效进行风险管理；玻利维亚通过《政府管理和控制法》，确定了公共部门内部控制的法律职能，并采用了定期报告制度③。
    国际审计组织在1992年发布了《内部控制准则指南》，在2001年提出内部控制是政府责任的基础，在2004年召开的第十八届最高审计机关国际会议讨论通过了《公共部门内部控制准则指南》，并促成各成员国对该准则指南提出的内部控制概念达成共识，即公共部门内部控制是公共机构管理部门和员工针对风险设置、合理保障机构履行使命并实现总体目标的过程。《公共部门内部控制准则指南》不仅吸收了COSO框架的成果，还考虑美国防虚假财务报告委员会所属赞助组织委员会提出的《企业风险管理框架》。国际会计师联合会公共部门委员会在2001年发布了《公共部门治理——管理层的视角》报告，在内部控制思想的指导下提出公共部门的最佳治理结构包括行为准则、组织架构和程序、控制作业和外部报告四个要素。
    (二)我国对公共部门内部控制的研究。我国对公共部门内部控制的系统研究相对起步较晚，主要是从公共部门内部控制的内涵、作用和目标、现状及问题、优化措施、与内部审计和财务报表等相关问题的关系等方面推进的。
    在公共部门内部控制的内涵研究方面，国家审计署审计科研所的课题研究中认为，公共部门的内部控制的内涵应从动态和静态两个层面界定。从静态上来说，作为政府部门管理的重要组成部分，内部控制是公共部门为履行职能目标而建立的保障系统，它是通过内部控制环境、内部控制执行、风险评估、信息沟通等要素和程序将公共部门内部的行政、管理、财务等系统统一管理的组织结构；就动态而言，内部控制则是公共部门在实现职能目标的过程中自我规范的过程。
    在公共部门内部控制的作用和目标方面，刘玉廷、王宏(2008)提出强化政府部门的内部控制是大势所趋，同时也是一个循序渐进、逐步发展的过程，企业内部控制体系的建设和发展与公共部门内部控制发展是相互影响、相互促进的，公共部门内部控制建设可以合理吸纳企业先行成果与经验。董小红(2008)将我国公共部门内部控制的目标总结归纳为，强化公共部门职能的履行，提高行政效率、有效贯彻执行相关法规、保证财政收支的合法和效益以及提高相关管理人员的素质和能力等方面。
    在公共部门内部控制现状、主要问题及优化措施方面，众多学者进行了研究并提出相应对策，其中，国家审计署科研所在2006年开展的政府部门内部控制研究课题具有一定代表性，该课题对13个有关中央部委内部控制现状进行问卷调查并对2005-2006年中央部门预算执行审计情况、现行法律法规和规章、4个部委内部管理制度进行综合分析的基础上，总结了我国公共部门内部控制现存的主要问题，提出要以法律和制度形式形成对公共部门内部控制的硬性约束，开展公共部门内部控制的环境风险审计调查及测评，注重对信息技术环境下的环节控制。
    此外，部分学者在传统研究领域外，从政府内部审计、政府财政控制等方面对公共部门内部控制相关问题进行了研究。田志刚(2009)构建了一个涵盖控制环境、控制执行、风险测评、信息沟通、内部监督的内部控制框架，并以地方财政控制为研究对象，提出了完善地方政府财政内部控制的建议。张龙平、陈作习、宋浩(2009)在对我国内部控制现状和美国内部控制发展历程进行研究的基础上，提出了我国在制定和实行内部控制和内部审计相关准则时需重点解决的七大问题。
    从国内外来看，公共部门内部控制的理论研究滞后于实践，理论研究基本上局限于审计领域和借鉴企业内部控制、内部管理理论，而实践中已经进行多层次、多角度、多方面的探索，迫切需要建立公共部门内部控制的理论体系。
    笔者认为，公共部门内部控制包括广义概念和狭义概念，广义上是指一个国家在确定政府的组织结构和管理体制时，运用内部控制理论设置、调整国家机关及其之间关系，以确保政府安全有效运行和履行职责的活动；狭义上是指政府组成部门为有效履行职责所进行的控制活动。公共部门内部控制的目标是有效提供公共产品和公共服务，首先是要合法合规、防范风险，其次是有效履行职责，提高公共效益。
    四、完善我国公共部门内部控制的建议
    (一)立足我国国情，把推进公共部门内部控制纳入我国整体改革的框架中。随着我国改革的推进，我国将积极稳妥地推进政治体制改革。在推进政治体制改革过程中，要重视和充分认识到公共部门内部控制的重要作用，通过公共部门内部控制推动政治体制改革，推进科学执政、民主执政、依法执政和决策科学化、民主化。要把推进公共部门内部控制纳入我国整体改革的框架之中。同时，推进公共部门内部控制是一项系统工程，需要循序渐进，制定实施公共部门内部控制的路线图，分步实施。目前，财政部已经出台了《行政事业单位内部控制规范(征求意见稿)》，应该说这在推进我国公共部门内部控制进程上迈出了重要一步。
    (二)系统梳理我国已经出台的有关公共部门内部控制的法律、法规、部门规章和规范性文件以及总结实践中的成功做法。目前，我国出台的《预算法》、《会计法》、《行政监察法》等法律、法规、部门规章和规范性文件对公共部门内部控制提出了要求，并在实践中进行了积极探索。如《会计法》要求：“各单位应当建立健全单位内部会计监督制度”④。再如，财政部门从1999年就开始探索建立内部监督检查制度，并逐渐向财政部门内部控制转变，出台了《财政部门内部监督检查办法》等部门规章。应该说，我国在公共部门内部控制发展中进行了积极探索，但最大问题就是内部控制的要求散落在有关法律、法规、部门规章和规范性文件中，没有系统性，在实践上也是局部性和部分公共部门的探索，应对我国有关公共部门内部控制法律、法规、部门规章和规范性文件进行系统梳理并进行立法，同时总结实践中的成功经验全面推广。
    (三)重视公共部门的财务管理，以财政资金流向为主线实施控制活动。一方面，目前我国公共部门财务管理状况存在诸多问题，成为影响公共部门内部控制的重要因素。很长一段时间以来，我国对行政事业单位、社团组织等公共部门的财务管理重视不够，监管相对薄弱。这使得公共部门的财务管理存在诸多问题。如，财政部2011年63号公告显示，财政部在2010年对28个中央部委所属的二级预算单位和17个事业单位检查中发现，被查单位预算资产财务管理存在如下问题：一是会计机构不健全，会计人员配备不足，个别单位会计基础工作薄弱；二是预算编制和执行不够规范；三是一些单位资产管理基础薄弱，固定资产核算不实等问题较为突出；四是部分事项的会计核算不实；五是在执行税收、津贴补贴、非税收入等国家政策过程中还有不够规范的方面和环节⑤。再如，2011年以来，中国红十字会、中华慈善总会等社团组织相继曝出丑闻，这些丑闻的背后也反映出了我国部分事业单位在内部管理特别是财务管理上存在一些问题。另一方面，从企业内部控制理论和部分国家公共部门内部控制的实践来看，重视财务管理在内部控制中占据了重要地位。如，美国在加强公共部门内部控制的过程中，通过一系列措施加强公共部门财务管理。美国先后在1990年出台了《首席财务官法案》、1996年通过了《联邦财务管理改进法案》，建立联邦政府首席财务官制度，改进联邦政府部门的财务管理，提高联邦CFO的地位和作用。
    注释：
    ①张砚、杨雄胜.2007.内部控制理论研究的回顾与展望.审计研究，1。
    ②(美)彼得德鲁克.2006.21世纪的管理挑战.机械工业出版社。
    ③茆晓燕.2010.政府内部控制文献综述.中国会计学会高等工科院校分会2010年学术年会论文集。
    ④卢娟、江其玟.2010.财政部门内部控制探索.财会通讯，2。
    ⑤中华人民共和国财政部公告2011年第63号，财政部网站，2011年9月29日。
    ⑥张馨月.审计研究报告：公共部门内部控制比企业更薄弱.人民网.2007年1月22日。
    【作者简介】柳光强，武汉大学社会保障研究中心；田文宠，中南财经政法大学财税学院。