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会员注册【内容提要】在重复博弈过程中，通过约束博弈主体的背叛行为能够促进合作的有效产生。新区域主义认为影响城市群内城市政府间合作的因素包括：合作的共同收益、偏好的多样性、博弈者的地位和实力以及博弈结构和参数的稳定性。根据我国的实际情况可以看出，博弈地位以及贴现因子是导致博弈主体选择背叛策略的主要原因。因此，可以通过约束博弈地位和构建利益激励制度来促进合作的产生。
【关 键 词】城市群治理 市际关系新区域主义 重复博弈
2009年以来，国家发展和改革委员会相继批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)年》、《长江三角洲地区区域规划》等10多个区域发展规划。这些规划都重点强调要充分发挥区域合作协调机制的作用，建立广泛的地区合作，以协调解决区域发展的重大问题。可见，区域合作协调机制是决定区域发展的重要因素。然而，关于这一问题的研究在我国还刚刚起步。比如，有学者指出，“长株潭大都市区治理研究几乎没有，这是一个很大的欠缺”[1]。具体到城市群而言，其内部各城市之间具有一种必然的竞合关系；而且，长期来看，各个城市之间的互动可以看作是具有无限重复性质的。在重复博弈环境下，城市群内市际之间能否始终产生理性的合作本文引入新区域主义的理论视角，尝试探讨我国城市群内部市际间的重复博弈问题，分析各城市之间达成合作的影响因素，并有针对性地提出促进城市合作、走向善治的政策建议。
一、合作与背叛：城市群内市际间的重复博弈
城市群内市际之间存在着持续的博弈关系。用单次囚徒困境博弈模型来分析城市群内城市间的博弈关系是比较常见的(见图1)。假定有两个城市：城市1和城市2，每个城市都有“合作”和“背叛”两种策略。实际运行当中就会形成四种不同的策略。对于城市1来说，其理性选择的排序是(B，C)＞(A，A)＞(D，D)＞(C，B)。当双方都选择合作时，处于一个双方都有收益的均衡解(A，A)；但因各个城市的经济人属性，都希望通过搭便车以使自己的利益最大化，所以都寄希望于其他城市选择合作，而自己尽量少地付出，故而最终的均衡解是(D，D)。以流域治理为例，投入资金或采取关闭污染企业等政策行动来治理流域为“合作”，不投入资金也不采取政策行动为“背叛”。如果城市1选择合作，城市2也选择合作，那么结果为(A，A)；但如果城市1选择背叛，而城市2选择合作，那么结果为(B，C)；如果城市2与城市1一样也选择背叛，那么结果为(D，D)。因此，对每位博弈城市而言，选择背叛策略将使之至少不会落到只有投入而无收益的境地，因此(D，D)是一种纳什均衡解。基于这种相对静态的博弈模型来分析，城市群内的各城市政府可能始终处在一种貌合神离的状态。这样的合作并不利于城市群公共事务的治理。
但是，单次的囚徒困境博弈模型“在解决偏好分歧、博弈者地位不对称和随时间推移而产生的博弈稳定性等方面的能力是非常有限的”，因为它把所有博弈者的偏好和博弈地位看作是相同的。[2]所以很多学者选择用重复博弈模型来分析城市群内的政府间关系。所谓重复的囚徒困境博弈，是指“某些博弈多次(两次以上，有限次或无限次)重复进行所构成的博弈过程”[3]。重复博弈过程中，每个理性的博弈方都会选择最适合于自身的方案以使自己的收益最大化。与单次囚徒困境博弈不同的是，因为期望在未来获得较高的收益，博弈各方往往能够在重复博弈过程中选择合作策略。而且，重复博弈模型当中还有两种限制背叛的特殊策略：“冷酷战略”和“针锋相对”策略。“冷酷战略”是指“参与人在开始时选择合作，在接下来的博弈中，如果对方合作则继续合作，而如果对方一旦背叛，则永远选择背叛，永不合作”。而“针锋相对”是指“参与人在第一回合选择合作，以后各回合重复对方上一回合的选择”。[4]无论哪一方选择背叛，通过这两种策略都能使其受到惩罚。重复博弈除了能够较大程度地约束背叛行为之外，它也比较符合我国城市群博弈的实际。在我国，国家的政策框架已经把城市群内的地方政府绑定在一起，其区域规划也要求各个地方政府必须就公共问题进行协商，所以博弈是经常性的活动。虽然每次博弈所要求解决的议题可能不一样，但是博弈主体没有变化。我国城市群内部的重复博弈有两个较为明显的特点：
其一，博弈主体是城市群内的各个城市政府。虽然城市群内的很多合作都以部门合作的形式出现，但是在垂直的官僚体制当中部门绝对附属于政府，所以部门之间的博弈可以被城市政府之间的博弈取代。甚至在某种程度上，城市群内城市政府之间的博弈还主要体现为城市负责人(包括党委书记和市长)之间的博弈。城市政府，尤其是城市负责人的偏好决定着各博弈方的战略选择，影响着城市群的发展走向。
其二，该博弈是“无限”重复的。因为没有一个明确的最后的博弈终结点(或者说博弈终结点无法预测)，所以城市群内城市政府间的博弈是无限重复的。故而，也不会出现在有限轮次重复博弈中可能产生的博弈中的背叛行为。
二、新区域主义视域下市际重复博弈的影响因素
区域治理理论有“大都市政府、公共选择、新区域主义、地域重划与再区域化”[5]等范式。其中新区域主义范式介于大都市政府和公共选择之间，“主张建立一个新的地方政府层次，即区域政府，它要求保有现存的政治单位，但允许由一个更集中的权威来对区域性事务承担责任”[6]。它强调地方政府之间存在的各种各样的“社会网络有助于建立信任、创建互惠规范和减少交易费用，从而增加地方政府官员开展服务合作的可能性”[7]。新区域主义范式认为，城市群治理需要发挥多种组织和个人的作用。无论采取何种治理范式，各个主体之间都会有不间断的博弈行为产生。因此，问题的关键是如何使重复博弈过程中不出现背叛行为，实现重复博弈过程中的持续均衡。在新区域主义范式中，对重复博弈的探讨以斯坦尼克(Steinacker)最为著名。斯坦尼克把影响城市群内城市政府间合作的因素归纳为合作的共同收益、偏好的多样性、博弈者的地位和实力以及博弈结构和参数的稳定性四大类。[8]
首先，在重复博弈过程中，合作的共同收益是最重要的决定因素，如果没有共同收益，或者说只有某一个城市或某几个城市有收益，而其它城市没有收益，那么合作就不可能达成。在我国，城市群内的合作是用政策来规定的，在各个城市的竞争力尚不足以应对全球化和区域化竞争的情况下，通过合作来寻求发展是各个城市普遍的呼声。比如，长株潭三市的综合竞争力都不强(见表1)，如果单独参加全国范围甚至全球范围的竞争，那么很难取得优胜，只有通过合作互补，整合三市的资源和产业，以城市群的名义参与竞争，才能在竞争中占据有利的位置。
其次，偏好的多样性也能影响到城市群治理效果。如果各个城市无法就某项政策目标或其收益分配方案达成一致，那么其偏好就不同。在城市群内，偏好的不同可能会因为重复博弈而消解其负面影响。一是理性的地方政府会为了未来的长远利益而支持当前对自己不利的政策主张或分配主张；二是在某一确定的时空背景下，在满足不同偏好的政策清单及分配方案中，城市政府只能选择其中的一项或少数几项而不是全部。它们会就这些政策清单和分配主张的优先次序进行讨价还价，支持一项并不符合自身偏好的政策或分配方案，进而赢得其它地方政府对符合自身偏好的政策或分配方案的支持。
再次，城市政府的博弈地位取决于四个维度：强力、行为者互动博弈对象的选择范围、占有的交换资源、维持自身的资源量。[9]这四个维度实质上是指博弈各方在博弈过程中，是否存在与很多潜在对象进行合作的可能性，是否有足够多的令人羡慕的谈判资本，是否有足够多的资源使自己即使不合作也能有所发展。在我国城市群内城市政府之间的博弈中，这四个维度可以简化为“政治地位”和“经济地位”两个方面。政治地位体现在城市的级别上，城市的级别又主要通过城市负责人的政治地位反映出来。比如，长沙是湖南省省会，是湖南的政治、经济和文化中心；而且，长沙市委书记也是湖南省委常委。这些都是株洲和湘潭无法企及的高度。经济地位可以通过收入、产业结构、经济环境等反映出来。如果选择四种收入形式——GDP、地区财政收入、城乡居民人均收入——来衡量，2005年至2009年长株潭三市的情况可见表2。从中可以看出，长沙市的地位最高，株洲和湘潭两市差别不大。博弈地位越高，其选择不合作的可能性就越高，同时也会使其它城市因为担心在竞争中会受到不平等对待而放弃合作。
第四，博弈结构和参数主要体现在偏好的变动性和时间性方面。在城市群治理过程中，各个城市政府的偏好会随着时间的推移而发生改变。有很多诱因导致偏好发生改变：时间、领导人、外部压力、议题等。偏好的改变会导致策略的改变，要构建良好的制度来约束因为偏好改变而发生的背叛行为。在影响偏好的众多因素当中，贴现因子占有重要位置。
“在长期合作中，贴现因子主要指合作者对未来利益的重视和信誉价值等多方面”。[10]虽然无限重复使得博弈各方可能会因为追求长远利益而选择合作，但是，如果他们对未来收益的判断不乐观，即贴现因子对他们的影响力太小，那么他们也许会选择不合作。如果某个博弈方认为未来的收益不足以弥补当前合作所带来的损失，或者他们并不认同未来收益，只看重当前利益，那么合作也不可能达成。就城市群内的城市政府来说，其未来利益包括城市的公共利益和城市负责人的私人利益。因此，在衡量贴现因子的时候，他们既可能会从公共利益的角度来比对，也可能会从私人利益的角度来比对。公共选择理论认为，官员会把私人利益凌驾于公共利益之上，同时我国干部考核制度中的GDP主义和唯上主义使得博弈过程中的不合作行为更加凸显。有学者认为，“中国从80年代正式开始的经济分权是伴随着政治考核的集中化，经济的发展成了考核地方官员的唯一指标，因而传统的对地方政府的说教行为就转换成为了‘标尺竞争’”[11]。
总之，在一个既定的城市群内，博弈地位、博弈参数中的贴现因子是导致背叛的主要原因。因此，实现城市群的善治必须集中解决好这两个问题。
三、博弈地位的有效约束与利益激励制度的构建：市际合作的基础
如前所述，博弈地位主要体现在政治地位、经济地位以及二者之间的关系上。对于城市而言，政治地位通常是固定不变的，经济地位则具有较大的变动性。如果要比较政治地位和经济地位的影响力，即比较因经济地位创造的机会与政治地位所包含的权力对城市间谈判的影响力，可以断言，在当前的中国，政治权力的决定性作用更大。总之，要约束博弈地位，关键是要使政治级别服从于制度。贴现因子制度所反映的是对未来利益的考量。通过未来利益来约束和激励博弈各方需要有一个可持续的理性的利益激励机制。所以，要有效约束博弈地位，增加贴现因子的份量，需要从以下几个方面入手推进城市群的善治。
其一是建立和完善城市间的协商制度。协商制度需要从组织和法律两个方面来建立。组织机构是协商的实际操作者，通常有三个层次：第一个层次是城市群内各城市行政首长组成的市长会议，主要对城市群的规划和重大问题进行协商和讨论，确定行动的原则和方向；第二个层次是各城市相关部门组成的部门会议，主要是对市长会议所确定的规划和重要决议予以落实，确定各个部门的具体责任和行动方案；第三个层次是各城市之间的多主体协商机制，主要是指政府、市场主体和社会组织以及公众对特定的共同问题进行公开协商。法律是行动的指南和保障，可制定《城市群府际关系法》以明确各城市的定位与责任，确定城市间协商的方式；可制定《城市群市场竞争法》以明确市场机制与政府权力的关系，确定市场主体的行动原则，保障各竞争主体的公平竞争；可制定《城市群区域成果分配调控法》以明确城市群公共问题的解决和受益原则。可借鉴美国州政府间协商的经验，“在发生矛盾和需要某方面合作的各州之间首先进行自我协调，这种协商通常是签订具有约束力的双边或者多边协调或者行政协议来实现，这种契约协议受美国法律保护，具有法律效力。各州之间可以据此形成一种正式的和稳定的州际关系”[12]。制度和法律规范出台之后还需要进一步细化和具体化。世界银行就曾对长株潭城市群提出了具体的协商建议，“为了保证这三个城市的经济计划尽可能协调和一体化，每个市政府的五年计划和总体规划必须通过与其他两个城市、区域经济发展机构和省政府密切协商来完成”[13]。
其二是建立和完善城市间的责任分担制度。城市群内各城市之间的合作是建立在责任分担的基础之上的，要合理划分各层次各城市的责任，即要严格区分区域性组织与城市之间的责任，明确区分区域公共物品和公共服务供给及解决区域性公共问题的责任。责任分担制度主要体现在两个方面：责任划分制度与责任追究制度。责任划分制度，主要是指在城市群各项行动之前，甚至在城市群建立之初就应有一个规范而明确的责任区分制度，以法律和制度的形式对各个主体所应承担的责任进行确定，且要在一定范围内或区域范围内公开。责任追究制度，主要是指责任设定时的惩罚制度和行动结束后的评估制度、认定制度和追究制度。理论上看，博弈模型中对背叛行为有一些博弈策略的惩罚，但是除此之外，还必须有经过各方共同协商的互信明确的制度约束。在责任分担制度的形成中也要坚持平等、友好和互惠原则。
其三是建立和完善城市间的利益激励制度。如前所述，利益激励制度要体现在两个方面：一是激励城市间达成合作；二是激励城市官员以公共利益为重。激励城市间达成合作需要建立包括GDP和收入共享、区域专项基金、差异性区域政策的利益分配制度；需要建立包括生态补偿制度、排污权交易制度、基础设施建设补偿制度的利益补偿制度；需要建立包括利益反哺制度、“飞地合作”模式、区域基本公共服务均等化等利益让渡制度。[14]激励城市官员以公共利益为重，需要建立以民主科学的绩效评价为基础的人事制度。当前，在发展压倒一切的口号下，城市政府之间的恶性竞争体现得明显，加之发展又影响到官员的晋升，使得他们会打着城市发展的旗号而抑制合作甚至放弃合作。比如，在谈到区域产业低水平、低效益同构的问题时，一位江苏的官员就表示：“同构是存在的，珠三角也有啊!你说《规划》(《长江三角洲地区区域规划》)出来了，真的规定我们主要做某几个产业，但对我们的考核还是以 GDP为主的话，面对强有力的竞争，我们怎么办?”[15]要改变这一现状，应从以下几个方面着手：变单纯的GDP等经济指标为科学发展指标，作为考核的主要标准；改变上级为主的考核形式，实行公众考核；在政策允许的条件下，实行一定范围的公开竞选制度，让公众投票来决定干部的当选。
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【作者简介】许源源，中南大学公共管理学院在站博士后，副院长，副教授，长沙410083。