互联网时代的政府公信力建设

【内容提要】政府与社会的协同治理成为当今社会发展的潮流。政府与社会良好的协同治理离不开作为两者联接点的社区，更离不开社区管理体制的制度选择。汪清“1+8”社会管理模式便是对县级城市社区管理体制的一次有益探索。社会需求诱导和政府供给主导两方面的结合，促使了汪清模式的产生。它以其独特的组织结构、人财使用、职能权限、管理方式和支持系统体现着政府与社会的协同治理。这一新型社会治理模式的合法性、实效性、时效性和普适性成为我们对其评价与审视的重要维度。
    【关 键 词】汪清模式 社区管理 县级城市 协同治理
    基于信息技术革命而诞生的互联网通过手机短信、数字电视、博客、播客、微博等已经彻底改变了信息传播的状态，即由一点对多点的传播变为多点对多点的即时传播。国际电信联盟数据显示，2010年底全球约有20.8亿网民，占全球68亿人口的三分之一，其中57%来自发展中国家[1]。根据中国互联网信息中心的统计，截至2010年12月底，我国网民规模达到4.57亿，较2009年底增加7330万人；我国手机网民规模达3.03亿，互联网普及率攀升至34.3%，上网设备呈多元化发展。[2]正如尼葛洛庞帝1995年在《数字化生存》中指出的：“信息技术的革命……将改变我们的学习方式、工作方式、娱乐方式——一句话，我们的生活方式。”[3]互联网的日益普及所形成的所有人对所有人的传播已经彻底改变了过去信息自上而下的流转，而代之以信息自下而上以及横向的全面流动。因此，今天，我们已经进入了以信息的即时、交互流转为特点的互联网时代。
    一、互联网时代的政治生态
    
    具体来说，目前的政治生态呈现出以下变化特征：
    首先，公民的权利表达因网络强化公民自我教育而趋于活跃。互联网跨越时空的交互性为每个能够上网的人不仅提供了自我展现和表达的巨大空间，而且提供了相互交谈、学习的无限可能，使人们在不断自我教育中强化权利认知，由此而形成网民在网络上的“围观”行为和在现实中的“较真”行动，并且有越来越多的虚拟围观转化为现实行动，例如网民对强制拆迁的持续“围观”就成为现实中《城市房屋拆迁管理条例》被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代的驱动力之一。人们在“围观”之余，难免各抒己见、交头接耳，这个过程就使人们在相互的信息交流中去伪存真，进行自我赋权的公民教育，对所关注的事务进行日趋理性和建构性的思考，进行更多的自主选择，而不是为物所役。互联网还丰富了人们表达与行动的选择，而选择在一定程度上是一种权利，选择越多，意味着权利越充分。表达和选择的增多使人们通过不断地发声在虚拟和现实世界中实践关于公共权力和公民自由的制度规定，不仅推动着既有制度从静止的文本走向现实行动，而且不断凸显个人及其个性化要求，以整合“麦克风”的形式对现实制度提出更为具体、鲜明的权利要求，并在网络世界中拟定倒逼现实的权利实现日程表。
    其次，社会的横向联系因互联网带来的人际关系水平化而更趋密切，并重构着社会公共领域。每个社会都依据人们的出身、职业、收入、受教育程度等因素而形成相对稳定的结构，并在此基础上形成和保证一定的政治秩序。而在互联网时代，人们借助信息技术的发展可以不间断地与世界上任何一个挂在互联网上的人相识、沟通，一方面，人与人之间的横向联系加强了，不依赖于现实生活中的单位、组织就能够获得某些利益、需求的满足，聊天室、团购网、博客等网络社交工具秉持了“英雄不问出处”原则，使陌生人能够彼此展开热聊、成为知己，为制度由文本到现实的转化提供了落实的经验分享，并在此基础上形成话题导向的多种公共领域的重叠，延伸到现实生活中，正逐步打破既有的社会结构。另一方面，互联网社交的随机性与横向性正在打破现成的社会结构及其所支持的秩序格局，一些既有秩序的规则基础正在失灵。例如既有法律法规就难以界定和约束近些年来风行的网络社团和驴友组织。需要注意的是，互联网将整个世界连为一体，社会的这种横向联系是跨国界的，在这个意义上，不同国籍的人们正在加速形成全球公民社会，对各国的社会秩序形成冲击。
    再次，公共议程的设置权力因互联网带来的公共讨论零门槛而趋于分散化。只要一台连接互联网的设备，任何人都可以利用互联网的时空无限性和匿名身份的平等性来讨论任何公共话题，政府不再是信息发布和传播的核心权威，拥有如花妙笔的人们积极发声，成为众多的“意见领袖”，导致权力分散化，网民在政府之外提出、讨论公共事务，进而设置公共议程已经成为现实，2007年的华南虎照事件就是佐证。
    最后，社会共识的底线因互联网激发的社会价值多元化而调整和形塑。互联网在将全世界网民连接起来这一事实就预设了人人平等和信息自由这两大价值，但社会价值是一个各种价值并存的集合，每个个人因时因地因事会在既定情境中选择不同的价值，由此决定着他们各自的行为取向千差万别：有人首推个人自由，有人首推集体利益，有人坚持实用主义，有人信奉理想主义……互联网上的自由表达更加剧了人们对自己价值体系的坚持，由此使社会价值更加多元化，但同时人们也在寻找自己价值体系与他人价值体系之间的重叠区域以获得自我价值的最大实现。因此，一方面，社会价值的多元化现实正在撕裂社会既有的价值体系，但另一方面，价值的多元化也会使人们在争论中学会宽容，从而塑造出与时代相适应的价值体系，并在此基础上形成社会共识的底线。
    互联网提供了历史的现场直播，改变了人们的交往方式、组织方式，使社会公共空间无限拓展，人们的选择更多，讨论更平等，心灵更自由。但是，它仍然是以现实世界为依托的。其实，互联网上人们的讨论恰恰是现实世界的投射，这种虚拟与现实的直接关联正在形成新的政治生态，要求其中的政治主体之间更加密切地加强沟通，在这样的政治生态中，作为公权力掌握者的政府如果不能顺应环境变化，抓住契机进行变革，实现虚拟空间与现实世界的对接，主动协调社会的权利要求与制度供给之间的关系，那么，政府公信力就会受到削弱。
    二、当前政府公信力面临的挑战
    
    近年来，从华南虎照事件到宜黄拆迁、李刚门事件、钱云会事件，诸多经由互联网披露出来的事件都指向了人们对公共权力的质疑，这反映出在一些地方，政府公信力受到了严重影响：公众对于政府有承认而缺乏信任，政府对于公众有权力而缺乏权威。这些地方性个案经由互联网的快速传播，形成这种质疑的叠加，容易形成整个社会对政府威信的弥漫性消解。深入思考这些事件经由互联网跌宕起伏的发展，我们就会发现：很多地方政府还没有意识到互联网信息技术带来的政治生态的改变，以及这种改变对既有的权威—服从关系确立模式形成的挑战。为此，我们有必要对新媒体时代政府公信力面临的挑战进行分析。
    首先，互联网加速了权力的弥散，新的权力主体与政府竞争着公众信任。全球化开启了权力从民族国家向上到国际组织、向下到基层和非政府组织的扩展进程，而基于互联网的信息革命则在推进国家权力体系内部的层级变革与分权进程的同时，加速了权力向传统的非权力主体——个人、群体等松散组织、非政府组织的弥散。互联网带来的信息海量化在使决策信息更多的同时，也增加了有效信息提取和甄别的难度，信息的快速、任意流动性和可加工性削弱了政府的信息控制权，增加了秩序维护中的不确定因素，政府对信息流转的官僚化反应在一定程度上又加剧了不确定因素的滋长，从而造成互联网世界中权威缺失与权威渴求并存的局面，而权力体系外的任何个人和组织在制造、解读和传播信息的过程中随时可以进行的横向联系打破了政府作为权力独占者的地位，与政府争夺公众，形成多个权威中心，这反过来蚕食甚至消解着政府的权力。这个过程实际上是各种政治主体对网络权力的信息创造、控制和交流资源[4]的争夺，维基解密的主办人阿桑奇对各国构成的挑战就是例证。
    其次，互联网改变了权力向权威转化的社会基础和方式，政府权威的维护和固化成为受挑战的核心。既有的权力向权威转化要依托于一定的社会纵向、横向结构所形成的权力链条。如前所述，互联网时代，社会交往的水平化撕拉着既有权力链条的纵向社会结构基础，使权力的社会结构支柱横向发展。同时，社交平台的零门槛和低成本使每个人与每个人之间的交谈从可能走向现实，形成一个个游走于现实与网络的社会公共领域。如果说既有的权力向权威转化主要依靠规则、习俗和共享价值的不断实践，并且借助于强制力威慑和福利诱导的话，那么，互联网时代的权力向权威转化则弱化了强制力威慑，而更需要匿名世界的说服能力。换言之，既有的规则、习俗和共享价值在新媒体上都要经历一个经由公共讨论再确认的过程，同时，新媒体上也在不断生产规则和价值。而在这个过程中，谁能够说服他人认可一套规则、习俗和价值，则谁就能够赢得权威。或者说，网络平台上的虚拟世界所依托的社会结构是水平的，而依靠现实世界的垂直指挥链来确立和维护权威的政府权力，在水平化的虚拟世界失去了可以依托的社会结构。因此，互联网上呈现出信息流动凝结的多中心权威，也就是说网民可以在互联网上形成多个权威，如果政府反应不当，或者政府不能及时顺应新媒体平台的水平特征来延伸权力，那么，政府权威不仅难以维护，其流失的速度也会加快。
    最后，互联网信息流方向的多元性挑战着既有的政府结构和回应能力。如前所述，互联网改变着社会结构，压缩着权力链条，政府既有的条块分割结构与工业时代的规范化和标准化相适应，权力传导的方向和边界清晰，而互联网上信息流动的迅疾和多方向性使现实世界政府职能规范化的分工所形成的官僚结构难以及时有效回应。而很多政府更多的是将互联网上的信息当做舆情来进行研判和引导，还并未认识到互联网信息技术革命引发的对政府结构的根本性挑战和由此对政府回应能力的复合挑战，因此在互联网上掌握话语权、彰显权威和引导思想价值都显得被动而迟钝。
    三、当前政府公信力建设的着力点
    
    基于互联网带来的政治生态变化和政府公信力面临的挑战，笔者认为，总体上看，政府公信力建设的根本在现实，考验在危机，工夫在平时，应当以公开、公平、公正为原则，以法治为基础，以民生、民主为抓手，适应新的政治生态，掌握和顺应互联网规律，通过系统的宣传与沟通战略，巧用权力，取信于民，增强政府权威。而当前我国政府公信力建设，应当着重从以下方面入手。
    首先，将互联网当作权力资源来对待，探索并抓住互联网时代的信息流转规律，维护政府权威。从权力主体角度看，权力的资源包括自然资源、物质财富、组织与规则、暴力、社会地位等客观要素，也包括文化传统、意识形态、社会舆论、专业知识和道德等主观要素。而互联网则成为将权力的主客观要素整合在一个平台上予以展现的新的资源，有着与既有权力资源不同的特性，而这种特性就体现为不受约束的信息流转规律。谁能够掌握和分析这个规律，谁就能够因势利导，在网络的诸多权威中心中占据核心地位。既有网络事件表现为危机，其基本规律是：网民将现实事件在网上爆料引发网络发帖、跟帖讨论，导致事件迅速发酵，其中，意见领袖的观点引领甚至左右着事件的进程，继而引发各种媒体跟进呼应并挖掘新的事实，政府在这种压力下予以应对，解决问题、问责有关官员。但政府如果处理不当，则会导致事件越演越烈，最终政府仍然要回到解决问题和问责有关官员上来。一旦有了结果，人们的注意力也就转移了。但是，仅仅就危机事件来论政府公信力建设的话，则会使我们把政府仍然作为唯一的权威中心且单纯把互联网当做一种媒体来对待，而忽视互联网带来的权威中心多元化和互联网作为权力资源的主体不特定性。因此，政府需要从危机事件中总结出日常管理需要增加的要素，将互联网危机事件管理的理念和可以常态化的管理措施纳入政府日常管理当中，以便在权力弥散中的政治生态中利用政府的既有权威和比较优势，整合互联网时代相互竞争信任的权威中心，使政府始终居于互联网时代诸多权威的核心地位。具体来说，也就是要在及时准确公开信息的基础上，充分利用互联网相关信息自动聚合效应和信息传播的魔弹效应、沉默螺旋效应，积极发声，无限放大正面信息，无限缩小负面信息，使网络公共讨论趋于平衡。惟其在公共讨论平衡的基础上，政府才能够对公众意见进行引导。
    其次，以整体性政府为原则，在整合政府职能的基础上变革政府结构，在建立部门间的信息共享、信息弥合机制的基础上打造联动的整合性宣传沟通架构。政府职能的细分是为了各部门在职责明晰的基础上更好地合作，但现实中往往因部门利益而存在着政府职能的重叠、灰色地带和盲区。而对于公众来说，只要问题得不到解决，就会对整个政府而非某个部门产生疑虑和不满，因此，任何政府部门都应该秉持整体型政府原则，互相协同而非各自为政，即将自己视为政府的一个部分和整个政府的形象所在。这也是新公共管理运动提出无缝隙政府[5]的缘由所在。以工业时代的标准化、规范化、职业化为基础的政府职能设置在互联网信息流转的迅疾性、叠加性和话题的连带性面前显得捉襟见肘。为此，政府中部门林立、层次交错的结构需要进行变革，首先就需要政府各部门之间建立信息共享平台，在信息流转中建立信息弥合机制，实现政府各部门之间的相互补台而非推诿，进而找出政府各部门之间信息流转和回应的重叠职能，在此基础上打造面向整合互联网权力资源的联动的整合性宣传沟通架构，这种架构应当是以信息控制权为基础，在职能明晰的基础上跨越部门分割、整合部门权限的团队式结构。
    再次，制定完整的宣传和沟通战略，说做并举，引领社会公共领域的话语权。战略决定策略和措施，但战略依赖于既有的政绩和公众信任。现代政治不仅需要做出政绩，更需要将所做的政绩说出来，即进行有利于赢得公众信任的宣传，而互联网为这种宣传提供了优越的平台。战略也依赖于政府对公众需求的掌握，以此形成公众需求—政府权力—政绩—战略—信任的逻辑链条。因此，任何一个现代政府，都需要有一套完整的宣传和沟通战略，使权力顺利地转化为蕴含着信任和服从的权威。这套战略始自对公众需求的了解。互联网上人们的讨论因同类信息的集聚效应而呈现出公众需求的自动分类，是政府决策“从群众中来”的重要构成部分，为政府了解公众需求提供了便利，也形成了政府“说”的前提——倾听公众在互联网上传达和流转的需求信息。辅之以到不同地域公众群体中的实地调研，政府的决策及其执行就构成“到群众中去”的政绩实效。而政绩实效反过来为政府的宣传和政府与公众之间的沟通提供支持。需要注意的是，宣传和沟通建立在倾听公众需求的基础上，只有充分倾听，政府在互联网和现实世界主动抛出公共话题，才能够引导公共讨论的进程，最大限度地掌握公共议程的设置权力的正当性，进而达到引领和说服公众遵守政府确定的秩序的目的。
    最后，巧用权力，以政府自身的改革开放促进社会共识。如前所述，政府是一国之内公共权力的行使者，权力向权威的不断转化既是各权力主客体之间关系的体现，也是政府得以存续的生命所在，而权力转化为权威体现为公众对政府的信任，因此，公共权力需要调动一切资源来使社会形成对政治秩序的共识。于是，公共权力就呈现出两个面向，既有以规则、利害和国家强制力为依据的一面，即硬权力，也有以价值、文化和理据的吸引力为依凭的一面，即软权力[6]。互联网时代是对工业时代的继承，因此，硬权力的功用在于守住政治秩序的底线，对违法行为绝不手软，在底线之上，以国家强制力来确保规则适用的平等和公民权利保护的先行，以此塑造政府形象的根基。软权力，则表现为以塑造和维护政府形象为中心的说服力和吸引力，而这种说服力和吸引力不仅依靠的是政府的政绩实效，更是政府自身的改革开放。在这里，政府自身的改革开放更多的是政府在信息公开的基础上增强软权力的改革。首先就是信息公开和与公众沟通的语言方面的变革。公开促公平，公开导公正。信息公开不仅仅意味着规则、政策的公开，还传递着政策意图和规则所蕴含的价值。也就是说，信息公开需要包含政府对规则、政策的价值性解说，而其中的价值应当是与大多数公众所信奉的价值趋同的。不仅如此，这种价值性解说不能采用政府公文式的“官话”，而是要在换位思考的基础上，运用语言的感染性，以老百姓耳熟能详的语言来表达，这样才能使公众在亲切中感受到政府的权威。其次，互联网本身就是一个平等交往沟通平台，政府以及公务员需要在互联网的平等性上下工夫，以平等主体与网民讨论，并在明确讨论规则的基础上主动抛出话题鼓励和打造公共讨论，例如支持关于政府职能、社会价值、公民权利的大讨论，而政府在这种公共讨论中不仅将公民教育蕴于公民自我教育当中，而且能够在掌握价值讨论的方向展开说服，增强政府在规则、政策和政绩方面的吸引力，进而发现和提取社会的主流价值，巩固和促进全社会对秩序的共识。
    【参考文献】
    [1]国际电信联盟网站.The World in 2010 ICT Facts and Figures[EBPL]. httpwww.itu.intITU-DictmaterialFactsFigures2010.pdf.2010-10-20.
    [2]中国互联网络信息中心.第27次中国互联网络发展状况统计报告[EBPL].www.cnnic.net.cndtyggdtgg201101P020110119328960192287.pdf.2011-01-19.
    [3][美]尼葛洛庞帝.数字化生存[M].胡泳、范海燕.海南：海南出版社.1997.4
    [4]Joseph S. Nye, Jr. The Future of Power[M]. New York Public Affairs. 2011.122.
    [5][美]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府[M].汪大海等.北京：中国人民大学出版社.2002.4.
    [6][美]约瑟夫奈.软力量：世界政坛的成功之道[M].吴晓辉、钱程.北京：东方出版社.2005.5.
    【作者简介】麻宝斌，吉林大学行政学院教授、法学博士；任晓春，吉林大学行政学院博士研究生，长春130012